Čárkový systém

Čárkový systém je neformální označení způsobu hodnocení pracovníků nebo organizačních jednotek, při němž je jejich výkon posuzován především podle počtu snadno měřitelných úkonů či výsledků. V českém prostředí je pojem spojován zejména s policií, kde mohou „čárky“ představovat například uložené pokuty, zjištěné přestupky, evidované trestné činy nebo jiné statisticky vykazované úkony.

Samotné vedení statistik ještě čárkový systém nepředstavuje. Statistiky mohou být užitečným nástrojem pro řízení organizace, zjišťování trendů nebo kontrolu využití zdrojů. Problém vzniká především tehdy, když se měřený ukazatel začne používat jako cíl sám o sobě a jeho dosažení je spojeno s hodnocením pracovníka, odměnou, kariérním postupem, kritikou nebo jinou formou motivace.

Čárkový systém tak představuje typický příklad Goodhartova zákona: jakmile se nějaké měřítko stane cílem, lidé mají motivaci optimalizovat své jednání podle tohoto měřítka, nikoliv nutně podle původního účelu, který mělo měřítko pouze přibližně zachycovat.

Princip fungování

Organizace často sledují cíle, které se obtížně měří přímo. U policie může být obecným cílem například bezpečnost obyvatel, ochrana jejich práv, prevence kriminality nebo kvalitní řešení vzniklých problémů. Takové výsledky jsou však obtížně převoditelné na jediné číslo.

Řízení proto může využívat jednodušší zástupné ukazatele – například počet provedených úkonů. Mechanismus čárkového systému lze zjednodušeně popsat následovně:

1. Organizace stanoví obecný cíl, například zvýšení bezpečnosti.
2. Protože jeho dosažení nelze jednoduše měřit, zvolí měřitelný ukazatel, který s cílem nějak souvisí.
3. Výsledky jednotlivých pracovníků nebo útvarů se podle tohoto ukazatele začnou porovnávat.
4. Ukazatel získá význam pro hodnocení pracovníka, jeho postavení, odměnu nebo vztah s nadřízeným.
5. Pracovníci přirozeně přizpůsobují své jednání tomu, podle čeho jsou hodnoceni.
6. Původně pomocný ukazatel se postupně může stát faktickým cílem činnosti.

Výsledkem může být situace, kdy člověk racionálně maximalizuje hodnotu měřeného ukazatele, přestože tím nezvyšuje – nebo dokonce snižuje – skutečný užitek své práce. Výzkum měření výkonu ve veřejném sektoru popisuje mimo jiné fixaci na měřítko, kdy se pozornost přesouvá od skutečného cíle organizace k samotnému indikátoru, nebo suboptimalizaci, při níž pracovníci úspěšně plní dílčí ukazatele na úkor širšího cíle organizace.

„Při dogmatickém používání tohoto hlediska v podstatě není pro hodnotícího důležité kvalitativní hledisko, ale kvantitativní.“

Čárkový systém bez formální kvóty

Čárkový systém nemusí mít podobu výslovného příkazu typu „každý policista musí uložit deset pokut za směnu“. Může vzniknout i neformálně v rámci hierarchického řízení.

Vedoucí například pravidelně porovnává počty úkonů jednotlivých pracovníků, upozorňuje na ty s nejnižšími výsledky nebo dává najevo, že vysoká čísla považuje za znak dobrého výkonu. Přestože nebyla stanovena žádná závazná kvóta, pracovníci mají důvod předpokládat, že jejich postavení závisí na produkci měřitelných výsledků. Stejný efekt může vznikat postupně na několika úrovních hierarchie – vedení porovnává útvary, vedoucí útvarů porovnávají směny a jednotliví nadřízení následně své podřízené.

Takový systém může vzniknout i bez úmyslu kteréhokoli jednotlivého účastníka. Každá úroveň organizace pouze reaguje na pobídky vytvořené úrovní nad ní. Z pohledu teorie veřejné volby je proto důležité sledovat nejen deklarované cíle institucí, ale také pobídky konkrétních lidí, kteří v nich rozhodují a pracují.

Možné důsledky

Důsledky čárkového systému závisejí na tom, jak silně jsou kvantitativní ukazatele spojeny s hodnocením pracovníků, jak dobře odpovídají skutečnému cíli organizace a jak snadno lze výsledky ovlivnit. Samotné používání číselných ukazatelů proto nemusí být škodlivé. Čím více se však číslo mění z informačního nástroje na cíl, tím větší prostor vzniká pro nežádoucí vedlejší efekty.

Mezi typické problémy patří zejména:

• Tunelové vidění – pracovníci věnují více pozornosti činnostem, které se měří, zatímco obtížně měřitelné části jejich práce mohou být zanedbávány.
• Záměna cíle za ukazatel – místo otázky „jak nejlépe dosáhnout cíle?“ se rozhodování začne řídit otázkou „jak zlepšit číslo?“.
• Upřednostňování snadných případů – pokud se všechny vykázané výsledky počítají podobně, může být výhodnější řešit velké množství jednoduchých případů než menší množství složitých a společensky významnějších.
• Důraz na kvantitu na úkor kvality – pracovník může vykázat vysoký počet úkonů, aniž by z toho nutně vyplývala vysoká kvalita jeho práce.
• Suboptimalizace – jednotlivý pracovník nebo útvar může splnit vlastní ukazatele způsobem, který nepřispívá k cíli celé organizace nebo mu dokonce odporuje.
• Krátkodobost – snadno vykazatelné okamžité výsledky mohou být preferovány před prevencí a činnostmi, jejichž přínos se projeví až v budoucnu.
• Gaming – pracovníci mohou změnit způsob práce tak, aby formálně dosahovali požadovaných výsledků, aniž by odpovídajícím způsobem rostl skutečný výkon. V krajních případech může docházet také k účelovému vykazování, výběru vhodných případů nebo manipulaci s daty.
• Prahový efekt – pokud je stanoven konkrétní požadovaný výsledek, může po jeho dosažení klesnout motivace k dalšímu výkonu.
• Ráčnový efekt – pokud jsou budoucí požadavky odvozovány od předchozích výsledků, může vzniknout motivace nepřekračovat současný cíl příliš výrazně, aby příští cíl nebyl nastaven výše.
• Administrativní zátěž – část pracovního času je spotřebována vytvářením, kontrolou a vykazováním samotných metrik.
• Oslabení profesního úsudku – pracovník může mít motivaci postupovat podle toho, co přinese dobrý statistický výsledek, namísto toho, co v konkrétní situaci považuje za nejúčelnější.

Literatura zabývající se měřením výkonu ve veřejném sektoru popisuje obdobné mechanismy jako „tunnel vision“, „measure fixation“, „gaming“, „myopia“ nebo „suboptimization“. Nejde tedy o problém specifický pouze pro policii; obdobné efekty se mohou objevovat ve školství, zdravotnictví, státní správě i soukromých organizacích.

Příklad: co vlastně měří počet čárek?

Představme si dvě policejní hlídky.

Hlídka A během směny pomůže při dopravní nehodě, uklidní konflikt mezi několika lidmi, pomůže ztracenému dítěti a větší část směny stráví řešením složité události. Výsledkem je pouze malý počet snadno vykazatelných sankčních úkonů.

Hlídka B se soustředí na místo, kde lze během stejné doby zjistit velké množství jednoduchých přestupků, a uloží několik desítek pokut.

Pokud je hlavním ukazatelem počet uložených pokut, vykazuje hlídka B mnohonásobně vyšší měřitelný výkon. Z tohoto čísla však samotného nelze určit, která hlídka více přispěla k bezpečnosti, ochraně práv nebo řešení problémů občanů.

Příklad ukazuje rozdíl mezi výsledkem činnosti a ukazatelem, kterým se jej organizace pokouší měřit.

Čárkový systém proto nemusí selhávat proto, že by pracovníci odmítali plnit stanovené cíle. Paradoxně může selhávat právě tehdy, když se lidé velmi dobře přizpůsobí systému motivací a začnou důsledně dělat to, za co jsou hodnoceni. Organizace pak může vykazovat stále lepší čísla, aniž by se stejným způsobem zlepšoval stav, který měla čísla původně pouze popisovat.

Tento problém je významný zejména u institucí s komplexními cíli, jejichž kvalitu nelze zachytit jedinou veličinou. Snaha převést takový cíl na jednoduché centrálně sledované ukazatele může souviset také s obecnějšími problémy centrálního plánování a s obtížemi předávání místních a kvalitativních informací směrem vzhůru v rozsáhlé hierarchii.

Historie u Policie České republiky

Čárkový systém má v české policii doloženou historii a není pouze pozdějším neformálním označením používaným nespokojenými policisty či médii. Materiály publikované Ministerstvem vnitra a samotnou Policií ČR tento pojem používají přímo při popisu způsobu hodnocení policejní práce.

Čárkový systém v letech 1993–2001

Materiál Ministerstva vnitra věnovaný hodnocení pracovního výkonu policistů popisuje období 1993–2001 jako dobu, kdy bylo hodnocení práce Policie ČR založeno převážně na jednoduchém kvantitativním hodnocení označovaném přímo jako čárkový systém.

Podle tohoto systému nebyli podle získaných „čárek“ porovnáváni pouze jednotliví policisté, ale také celá oddělení, okresy a kraje. Mezi významné ukazatele patřily například:

• počet uložených pokut;
• počet zjištěných přestupků a trestných činů;
• množství dalších statisticky vykazovaných úkonů;
• objasněnost, tedy poměr evidovaných trestných činů se známým a neznámým pachatelem.

Princip byl podle autora materiálu v případě pokut velmi jednoduchý:

„Kolik pokut, tolik čárek.“

Výsledky byly statisticky porovnávány s předchozím obdobím. Pokud nebyly alespoň stejně vysoké jako dříve, mohl podle materiálu vznikat tlak nadřízených na jejich zvýšení.

Autor označuje tento způsob hodnocení za systém převzatý z období před rokem 1989 a popisuje jeho postupně vznikající nežádoucí důsledky. Nízký počet zjištěných případů totiž nemusel být interpretován jako příznivá bezpečnostní situace, ale jako známka nedostatečné práce policisty.

Vznikal tak základní paradox čárkového systému:

Čím méně trestné činnosti policista zjistil, tím hůře mohl statisticky vypadat jeho pracovní výkon – i kdyby v jeho obvodu skutečně žádná trestná činnost nebyla.

Materiál Ministerstva vnitra spojuje tento tlak s takzvanou trestní inflací, kriminalizací bagatelních jednání a v některých případech dokonce s „umělou výrobou“ přestupkové či trestné činnosti. Podle autora mohlo docházet k situacím, kdy se skutečnost účelově přizpůsobovala tak, aby bylo možné případ statisticky vykázat.

Jde o velmi názorný historický příklad mechanismu popisovaného Goodhartovým zákonem. Původním účelem statistik mělo být měření policejní práce a kriminality. Pokud však byly výsledky spojeny s hodnocením jednotlivců a útvarů, vznikala motivace zvyšovat samotné statistické ukazatele – bez ohledu na to, zda jejich růst znamenal skutečné zvýšení bezpečnosti.

Materiál Ministerstva vnitra tento způsob hodnocení zpětně hodnotí jako překonaný a uvádí, že odváděl policejní kapacity k banalitám namísto závažnější trestné činnosti a prevence.

Reforma hodnocení po roce 2001

V roce 2001 začala Policie ČR na vybraných organizačních článcích testovat nový systém hodnocení pracovního výkonu. Po vyhodnocení pilotního projektu rozhodlo vedení policie o jeho celoplošném zavedení. Systém byl následně upraven závazným pokynem policejního prezidenta č. 96/2002 a jeho novelou č. 136/2003.

Nové hodnocení mělo být komplexnější a původně zahrnovalo pět metod:

1. sebehodnocení a hodnocení kompetencí;
2. hodnocení významných pozitivních a negativních událostí;
3. rozhovor hodnotitele s hodnoceným;
4. hodnocení kvantity;
5. závěrečné hodnocení za sledované období.

Za pozornost stojí právě čtvrtá metoda. Nový systém se měl od jednoduchého čárkování odklonit, zároveň však stále obsahoval samostatné hodnocení kvantity, jehož konkrétní ukazatele určoval vedoucí pracovník.

V praxi se ukázalo, že tento prvek může původní problém znovu vytvořit. Podle materiálu Ministerstva vnitra někteří hodnotitelé začali kvantitativní část používat jako prioritní způsob hodnocení. Policisté následně upozorňovali, že se tím fakticky vrací čárkový systém.

Metoda „hodnocení kvantity“ proto byla z metodiky odstraněna.

Tento vývoj je pozoruhodný tím, že ukazuje odolnost čárkového principu vůči formálním reformám. Nestačilo změnit název systému nebo přidat kvalitativní kritéria. Dokud bylo k dispozici jednoduché číslo umožňující vzájemně porovnávat policisty, měli někteří vedoucí tendenci používat právě toto číslo jako hlavní ukazatel výkonu.

Z hlediska hierarchického řízení je takový postup pochopitelný: číselné ukazatele lze snadno shromáždit, seřadit do tabulky a porovnat. Kvalitu vyřešení konfliktu, preventivní účinek policejní přítomnosti nebo správnost profesního úsudku lze měřit podstatně obtížněji.

Přetrvávání čárkování po reformě

Reforma však čárkový systém z policejní praxe zřejmě neodstranila úplně. Výjimečně silný doklad poskytuje Výroční zpráva Národní protidrogové centrály za rok 2006, tedy dokument vytvořený přímo specializovaným útvarem Policie ČR.

Národní protidrogová centrála v něm uvedla:

„Naším jednoznačným cílem je cesta kvality, nikoli kvantity.“

Zpráva následně výslovně spojovala důraz na kvantitu s čárkovým systémem a konstatovala, že byl na některých součástech Policie ČR stále uplatňován.

NPC problém popisovala zejména v oblasti vyhledávání a dokumentování drogové kriminality. Podle jejího hodnocení mohl důraz na množství realizovaných případů vést k tomu, že kvantita byla dosahována na úkor kvality. Centrála proto volala po změně přístupu napříč policií a odstranění fenoménu čárkového systému.

V kontextu války proti drogám může být tento problém obzvlášť výrazný. Drogová kriminalita často není oznamována poškozenými stejným způsobem jako například krádeže či násilné útoky; policie ji musí aktivně vyhledávat. Počet zjištěných případů proto může být do značné míry ovlivněn tím, kam policie nasměruje své prostředky a jaké typy případů vyhledává.

Vyšší počet odhalených případů tedy nemusí automaticky znamenat vyšší skutečnou míru daného jednání ani úspěšnější řešení problému. Může také znamenat pouze intenzivnější vyhledávání případů, které lze relativně snadno statisticky vykázat.

Od čárkového systému ke služebnímu hodnocení

Další změnu přinesl zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který v příslušné části nabyl účinnosti od roku 2007. Služební hodnocení podle něj již nemá být založeno na jednoduchém součtu policejních úkonů, ale na širším posouzení pracovního výkonu příslušníka.

Přetrvávání čárkového systému v roce 2008

Další významný doklad o přetrvávání čárkového systému poskytuje Strategie pro práci Policie České republiky ve vztahu k menšinám pro období let 2008–2012, kterou v roce 2008 zveřejnilo Ministerstvo vnitra.

Dokument čárkový systém výslovně definuje jako způsob hodnocení policejní práce zaměřený na kvantitu odvedené práce, například počet objasněných případů nebo zkontrolovaných osob, zatímco kvalita práce se stává vedlejší.

Ministerstvo vnitra současně konstatovalo, že navzdory zavádění nových mechanismů hodnocení nebyl problém odstraněn:

„V policejní praxi se řadoví policisté s tímto způsobem hodnocení stále setkávají jako s převažujícím.“

Strategie čárkový systém hodnotila jako mechanismus, který nepříznivě deformuje a poškozuje práci policie, a předpokládala jeho nahrazení efektivnějším a spravedlivějším způsobem hodnocení v rámci reformy Policie ČR.

Dokument je významný také časovým odstupem od předchozích reforem. Ještě několik let po odstranění samostatného „hodnocení kvantity“ z hodnoticí metodiky a po zavedení širšího služebního hodnocení tedy samo Ministerstvo vnitra uvádělo, že se řadoví policisté s čárkovým principem v praxi nadále běžně setkávali.

To podporuje rozlišení mezi formálním systémem hodnocení a skutečnými řídicími praktikami: odstranění kvantitativního kritéria z oficiální metodiky samo o sobě nemusí odstranit pobídky k používání obdobných ukazatelů uvnitř policejní hierarchie.

Historický vývoj tedy nelze popsat jako jednoduchý přechod:

čárkový systém → jeho zrušení → konec problému.

Přesnější je následující vývoj:

Stručná časová osa

• 1993–2001 – hodnocení Policie ČR je podle materiálu Ministerstva vnitra založeno převážně na kvantitativním „čárkovém systému“.
• 2001 – začíná pilotní testování komplexnějšího systému hodnocení policistů.
• 2002–2003 – nový systém je formálně zaváděn do celé Policie ČR.
• Po zavedení reformy – jeho součástí je také „hodnocení kvantity“; to je následně odstraněno, protože jej někteří vedoucí používají jako dominantní kritérium a systém začíná znovu připomínat čárkování.
• 2006 – Národní protidrogová centrála oficiálně uvádí, že je čárkový systém na některých součástech Policie ČR stále používán a může vést k upřednostňování kvantity před kvalitou.
• 2007 – nastupuje služební hodnocení podle zákona č. 361/2003 Sb., založené na širším hodnocení výkonu příslušníka.
• 2008 – Ministerstvo vnitra uvádí, že navzdory reformám se řadoví policisté s čárkovým systémem stále setkávají jako s převažujícím způsobem hodnocení.

Historie čárkového systému u Policie ČR tak ukazuje opakující se problém: kvantitativní hodnocení bylo opakovaně kritizováno a formálně omezováno, přesto se tendence hodnotit policejní práci pomocí snadno porovnatelných čísel znovu objevovala. Otázkou proto není pouze to, zda je čárkový systém součástí oficiální metodiky, ale také zda podobné pobídky mohou vznikat neformálně uvnitř policejní hierarchie.

Právě tato otázka se znovu výrazně objevila ve veřejné debatě v roce 2024.

Současná situace a spor o čárkování

Ačkoli byl jednoduchý čárkový systém z oficiálního hodnocení příslušníků Policie ČR postupně odstraněn, tvrzení o jeho neformálním pokračování se objevovala i v dalších desetiletích. Výrazně se téma dostalo do veřejné debaty v roce 2024, kdy média zveřejnila nejen svědectví řadových policistů, ale také interní komunikaci a dokumenty z několika policejních útvarů.

Spor o současné čárkování je charakteristický zdánlivým rozporem:

• vrcholové vedení Policie ČR čárkový systém výslovně odmítá a uvádí, že počet pokut nebo jiných úkonů nemá být rozhodujícím kritériem hodnocení policisty;
• současně existují doložené příklady z některých útvarů, kde byli policisté nebo celá oddělení porovnáváni podle počtu pokut, kontrol a jednotlivých druhů zjištěných přestupků a kde nadřízení požadovali zvýšení těchto výsledků.

Nejde tedy nutně o spor o existenci jednoho centrálně nařízeného systému. Podstatnou otázkou je, zda mohou praktiky odpovídající čárkovému systému vznikat neformálně na jednotlivých úrovních policejní hierarchie, přestože je vrcholové vedení odmítá.

Starší veřejná kritika

Podezření na přetrvávání čárkového systému se ve veřejném prostoru objevovalo dlouho před rokem 2024.

Například libertariánsky orientovaný D-FENS weblog opakovaně popisoval případy, které interpretoval jako důsledky motivace policistů k získávání čárek. V roce 2018 takto komentoval zaměřování policistů na přestupky na železničních přejezdech a v roce 2020 spojoval čárkování s údajným systémem pracovních odměn, výhodnějších termínů dovolených a dalších neformálních benefitů.

Tyto články mají výrazně názorový charakter a samy o sobě nedokládají existenci jednotného policejního systému. Jsou však dokladem toho, že tvrzení o neformálním čárkování a jeho možném vlivu na chování policistů existovala ve veřejné debatě již řadu let před zveřejněním interních dokumentů v roce 2024.

Oficiální stanovisko Policie ČR z roku 2015

Rozdíl mezi oficiálním systémem hodnocení a tvrzeními o neformálním čárkování je patrný také z odpovědi Policie ČR na žádost o informace z ledna 2015.

Policie tehdy výslovně uvedla:

„Počet uložených blokových pokut se nepromítá do služebního hodnocení policisty.“

Podle odpovědi měl být policista hodnocen podle odbornosti, teoretických znalostí a jejich použití při výkonu služby a podle celkové kvality plnění služebních povinností.

Policie současně uvedla, že žádný její interní akt nestanovuje výši blokových pokut ukládaných za přestupky a že při stanovení sankce se policista řídí právními předpisy.

Toto stanovisko je důležité pro interpretaci pozdějšího sporu. Dokládá, že nejméně na úrovni oficiálně deklarovaného služebního hodnocení nebyl počet uložených pokut v roce 2015 považován za hodnoticí kritérium.

Samo o sobě však stanovisko nevylučuje možnost neformálního čárkování na jednotlivých pracovištích. Odpověď se týká formálního služebního hodnocení a pravidel pro výši ukládaných pokut; neřeší například to, zda mohl konkrétní nadřízený neformálně požadovat určitý počet kontrol, přestupků nebo jiných vykazovaných výsledků.

Právě podezření na existenci takových neformálních mechanismů se později stalo jádrem veřejného sporu o čárkování.

Zveřejnění interních materiálů v roce 2024

V říjnu 2024 zveřejnily Seznam Zprávy sérii článků založených na rozhovorech s policisty z různých částí České republiky a na interní komunikaci a dokumentech získaných z policejního prostředí.

Zveřejněné materiály ukazovaly několik různých forem kvantitativního tlaku.

Srovnávací tabulky

Na jednom z pracovišť územního odboru Brno-venkov byla podle zveřejněných materiálů používána barevně označená tabulka, která porovnávala jednotlivá oddělení mimo jiné podle částek uložených na pokutách.

Oddělení s vysokými výsledky byla označena zeleně a oddělení s nižšími výsledky odstíny červené. V červenci 2024 například tabulka uváděla celkovou částku pokut 261 100 Kč; nejvyšší hodnotu mělo oddělení ve Šlapanicích s 63 300 Kč a mezi nejnižšími byly Ivančice s 21 800 Kč.

Ředitel územního odboru Brno-venkov Jaromír Novotný odmítl interpretaci, že tabulka sloužila k vytváření tlaku na výběr pokut. Podle jeho vyjádření měla sloužit jako přehled o zatížení jednotlivých útvarů a jako podklad například pro plánování služeb.

Stejná data tak mohou být interpretována dvěma způsoby:

Podle vedení jde o informační statistiku popisující činnost útvarů.

Podle části policistů samotné pravidelné porovnávání výsledků a zvýrazňování „nejlepších“ a „nejhorších“ vytváří tlak na zvyšování počtu úkonů.

Právě hranice mezi těmito dvěma způsoby použití statistiky je zásadní pro rozlišení běžného měření výkonu od čárkového systému.

Konkrétní požadované výsledky

Závažnější než samotná existence statistik jsou zveřejněné příklady komunikace, ve které nadřízení požadovali dosažení konkrétních výsledků.

V jednom případě bylo několik dní před koncem měsíce policistům sděleno, že je ještě potřeba:

• zkontrolovat 280 osob;
• zkontrolovat 110 vozidel;
• zjistit tři případy telefonování za jízdy.

Jiný vedoucí kritizoval policisty za to, že během dvaceti hodin služby zjistili pouze dvacet případů překročení rychlosti.

Další zveřejněné materiály obsahovaly požadavky na zvyšování výslednosti v blokovém řízení nebo srovnávání s jinými útvary. V jednom případě byla nízká výslednost spojována dokonce s požadavky policistů na volno.

Tyto příklady již přesahují pouhé pasivní vedení statistiky. Ukazují situace, kdy se konkrétní hodnota ukazatele stává předmětem požadavku nadřízeného – tedy mechanismus typický pro Goodhartův zákon.

Bodové systémy, odměny a sankce

Podle dokumentů zveřejněných Seznam Zprávami existovaly také případy, kdy byly jednotlivým druhům přestupků přiřazovány body a policista měl během měsíce získat určitý bodový součet.

Jinde se objevila pozitivní motivace: první policista, který zjistí pět případů telefonování řidiče za jízdy, měl získat finanční odměnu 1 000 Kč.

V jiných případech měl být nedostatečný výsledek naopak spojován s:

• omezením odměn;
• méně výhodným plánováním služby;
• komplikacemi při poskytování požadovaného volna.

Pokud jsou podobné výhody nebo nevýhody skutečně spojeny s dosažením konkrétního počtu statistických úkonů, vzniká přímá osobní pobídka policisty k jejich maximalizaci.

Požadavky na skladbu přestupků

Jedním z policistů, kteří o čárkování v roce 2024 vystoupili veřejně pod vlastním jménem, byl Pavel Verner, tehdy příslušník Policie ČR v Moravskoslezském kraji s osmnáctiletou služební zkušeností.

Verner popisoval situace, kdy se nehodnotil pouze celkový počet přestupků, ale také jejich skladba. Podle jeho svědectví například policisté přinesli výsledky za překročení rychlosti a jízdu na červenou, ale místo pochvaly dostali výtku, protože delší dobu nezjistili žádný přestupek cyklisty.

To ukazuje zvláštní variantu čárkování: cílem nemusí být pouze co nejvyšší počet sankcí, ale také naplnění předem očekávaných kategorií.

Pro policistu pak může vzniknout motivace nehledat pouze protiprávní jednání, které považuje za nejzávažnější, ale především takové jednání, jehož kategorie právě chybí ve statistice.

Verner kvůli čárkovému systému v únoru 2024 podal podnět odboru vnitřní kontroly Policejního prezidia. Podnět byl následně předán Krajskému ředitelství policie Moravskoslezského kraje. V listopadu 2024, přibližně osm měsíců po jeho podání, podle zveřejněných informací stále nebylo řízení uzavřeno konečným výsledkem.

Výběr snadno zjistitelných přestupků

Policisté oslovení médii popisovali také praktické přizpůsobování práce požadovaným statistikám.

Pokud například před koncem směny nebo měsíce chyběly požadované čárky, mohli policisté zamířit na místa, kde lze přestupek snadno zjistit – například:

• ke křižovatce, kde řidiči často nezastavují na značce STOP;
• na místa, kde chodci často přecházejí na červenou;
• k úsekům vhodným pro snadné měření rychlosti;
• na přestupky týkající se technického stavu vozidla.

Jeden z policistů například popsal, že mu bylo nepříjemné uložit drobnou pokutu za nefunkční žárovku pouze proto, aby naplnil požadovanou statistiku.

Tento mechanismus představuje praktickou ilustraci Goodhartova zákona. Jestliže je policista hodnocen podle počtu zjištěných přestupků, může být pro něj racionální vyhledávat takové přestupky, které poskytují nejvyšší počet výsledků při nejmenší časové náročnosti.

Nemusí přitom docházet k porušování zákona ani k postihování lidí, kteří žádný přestupek nespáchali. Deformace může vzniknout už samotným výběrem toho, kterým protiprávním jednáním bude věnována policejní pozornost.

Protest policistů

Na problém čárkování upozornil veřejně také Martin Červenka, tehdy zástupce vedoucího obvodního oddělení v Písku a představitel odborové organizace bezpečnostních složek.

Na podzim 2024 spojil kritiku čárkování s širší kritikou nedostatku policistů, nízkého odměňování a administrativní zátěže. Část policistů následně mezi 4. a 8. listopadem 2024 zvolila neobvyklou formu protestu: u méně závažných přestupků, u nichž právní předpisy umožňovaly domluvu, chtěli domluvu preferovat před pokutou.

Červenka svou kritiku shrnul paradoxní formulací:

„Ačkoliv čárkový systém neexistuje, tak prostě existuje.“

Tím poukazoval právě na rozdíl mezi oficiální neexistencí čárkového systému a praktickým porovnáváním počtu pokut mezi jednotlivými útvary.

Reakce Policejního prezidia

Vedení Policie ČR existenci legitimního systému založeného na počtu pokut odmítlo.

Mluvčí Policejního prezidia Jozef Bocán uvedl, že jednotlivé policejní služby jsou sice pravidelně hodnoceny z hlediska efektivity, ale policista nemá být hodnocen striktně podle počtu uložených pokut, zpracovaných spisů nebo podobných ukazatelů. Pokud by takto některý vedoucí postupoval, bylo by to podle prezidia v rozporu s postojem vedení Policie ČR.

Po zveřejnění kauzy policejní prezident Martin Vondrášek podle vyjádření prezidia opakovaně upozornil krajské policejní ředitele, že čárkový systém je nepřípustný. Podle mluvčího Ondřeje Moravčíka jim toto stanovisko sdělil na poradě, následně při videokonferenci a poté také písemně.

Policejní prezidium tak nezpochybnilo, že na nižších úrovních mohou podobné praktiky nastat; tvrdilo však, že nejsou součástí legitimního způsobu hodnocení stanoveného vrcholovým vedením policie.

Postoj jihomoravského vedení

Tehdejší ředitel jihomoravské policie Leoš Tržil v listopadu 2024 rovněž odmítl, že by policisté měli být nuceni plnit počty pokut.

Připustil existenci různých statistických tabulek, ale podle jeho vyjádření sloužily ke sledování bezpečnostní situace a činnosti jednotlivých oddělení, nikoliv jako podklad pro čárkový systém nebo přidělování odměn.

Tržil současně uvedl, že představa, podle níž by se policista musel vrátit ze služby například s patnácti pokutami, je nepřijatelná. Sledování počtů trestných činů a přestupků však považoval za běžnou součást řízení policie.

Toto stanovisko dobře ukazuje obtížnost přesného vymezení čárkového systému. Stejná statistika může být legitimním informačním nástrojem i zdrojem nežádoucí pobídky podle toho, jak je používána.

Vývoj po medializaci

V dubnu 2025 se Seznam Zprávy Martina Červenky znovu ptaly, zda se po veřejném otevření problému tlak na plnění tabulek změnil.

Podle Červenky čárkování po medializaci výrazně polevilo a někteří vedoucí si podle něj uvědomili problematičnost takového přístupu. Současně však uvedl, že u jiných vedoucích trval ústup přibližně měsíc a poté se k používání tabulek vrátili.

Jde o svědectví jednoho z aktérů sporu, nikoliv o systematické měření napříč Policií ČR. Je však zajímavé tím, že naznačuje možnost, že neformální čárkování není pevně stanoveným centrálním systémem, ale lokální řídicí praxí závislou na konkrétních vedoucích pracovnících.

Martin Červenka se k tématu vrátil také při svém odchodu od policie v roce 2026. Čárkový systém na pokuty opět uvedl mezi problémy, na které podle něj během svého působení upozorňoval a které vedení nedostatečně řešilo.

Toto tvrzení samo o sobě nedokládá rozsah čárkování v roce 2026, ukazuje však, že spor o jeho praktickou existenci pokračoval i po reakci policejního vedení v roce 2024.

Oficiálně neexistující, prakticky možný systém

Dostupné informace proto nepodporují jednoduché tvrzení, že Policie ČR má jeden centrálně stanovený plán pokut.

Stejně tak však nelze současnou debatu redukovat pouze na nepodložené tvrzení několika nespokojených policistů. V roce 2024 byly zveřejněny konkrétní dokumenty a interní komunikace ukazující například:

• číselné požadavky na počty kontrol;
• požadované počty konkrétních druhů přestupků;
• barevné srovnávací tabulky útvarů;
• bodování jednotlivých výsledků;
• měsíční bodové cíle;
• finanční motivaci za určité druhy zjištěných přestupků;
• možné spojování výslednosti s odměnami, volnem nebo organizací služby.

Zároveň vrcholové vedení policie takovou interpretaci pracovního výkonu odmítá a tvrdí, že jde o postup odporující jeho pokynům.

Jak může čárkový systém existovat, když jej vedení zakazuje?

Nemusí existovat centrální rozkaz stanovující počet pokut.

Stačí řetězec pobídek:

1. vedení sleduje statistickou výslednost krajů;
2. krajská úroveň porovnává územní odbory;
3. územní odbory porovnávají jednotlivá oddělení;
4. vedoucí oddělení chce dosahovat výsledků srovnatelných s ostatními;
5. policisté s nízkými čísly dostávají pokyn „zabrat“;
6. řadový policista začne vyhledávat úkony, které lze snadno vykázat.

Každá úroveň může přitom tvrdit, že žádnou formální kvótu nevytvořila.

Výsledkem však může být praktická situace velmi podobná systému, v němž kvóta stanovena je.

Tento rozdíl je důležitý také při posuzování jednotlivých policejních zákroků. Samotné doložení existence čárkových praktik na některých pracovištích neprokazuje, že konkrétní policista uložil konkrétní pokutu pouze za účelem získání čárky. Takovou souvislost je nutné posuzovat v konkrétním případě.

Současný spor o čárkování proto není pouze otázkou, zda určitá tabulka existuje. Jde především o otázku, jaké pobídky tato tabulka vytváří a jaké následky má dobrý či špatný statistický výsledek pro člověka, který je v ní hodnocen.

Právě tím se rozdíl mezi pouhou statistikou a čárkovým systémem vrací k základnímu problému Goodhartova zákona: měřítko přestává být pouze popisem skutečnosti ve chvíli, kdy lidé získají důvod měnit své jednání proto, aby změnili samotné měřítko.

Argumenty pro kvantitativní hodnocení

Kritika čárkového systému neznamená, že by kvantitativní ukazatele byly samy o sobě neužitečné. Každá větší organizace potřebuje určitým způsobem zjišťovat, co její jednotlivé části dělají, porovnávat vývoj v čase a rozpoznávat neobvyklé výsledky. Bez měřitelných údajů by vedoucí pracovníci byli odkázáni pouze na subjektivní dojmy a jednotlivé zkušenosti.

Kvantitativní údaje mohou sloužit například k:

• porovnávání vývoje v čase – například zda počet určitých druhů zásahů nebo trestných činů dlouhodobě roste či klesá;
• odhalování výrazných odchylek – nezvykle vysoký nebo nízký počet vykázaných úkonů může být důvodem k dalšímu zkoumání;
• plánování zdrojů – statistiky mohou pomáhat rozhodovat o počtu policistů, vybavení nebo rozdělení směn;
• kontrole činnosti organizace – veřejná instituce by měla být schopna doložit, jaké činnosti skutečně vykonává;
• hodnocení změn – předchozí a následné výsledky lze porovnávat například po organizační změně nebo zavedení nového postupu;
• zvyšování transparentnosti – vhodně zvolené ukazatele mohou umožnit veřejnosti i vedení lépe posuzovat činnost instituce.

OECD uvádí, že standardizované nástroje hodnocení výkonu ve veřejné správě mohou zvyšovat srovnatelnost informací a podporovat řízení pracovníků a organizací.

Problém tedy nespočívá v samotném měření, ale v tom, jak je naměřená hodnota interpretována a jaké pobídky jsou s ní spojeny.

Kvantita jako informace, nikoliv jako cíl

Rozdíl mezi užitečným měřením a čárkovým systémem lze shrnout otázkou:

Je číslo informací o činnosti, nebo se samotné dosažení určitého čísla stalo cílem činnosti?

Například údaj, že jedno oddělení řeší výrazně méně případů než srovnatelné oddělení, může být pro vedení užitečnou informací. Sám o sobě však nevysvětluje proč. Příčinou může být nižší pracovní aktivita, ale také odlišná bezpečnostní situace, složitější případy, personální nedostatek, větší množství preventivní práce nebo řada dalších okolností.

Kvantitativní údaj proto může být vhodným podnětem k otázce, ale nemusí být vhodnou odpovědí.

Také současná česká právní úprava služebního hodnocení příslušníků bezpečnostních sborů nestanoví jako hlavní kritérium počet provedených úkonů. Podle § 203 zákona č. 361/2003 Sb. má služební hodnocení posuzovat zejména odbornost příslušníka, kvalitu plnění služebních povinností a úroveň jeho znalostí a jejich využití při výkonu služby.

Zákon současně umožňuje osobním příplatkem ocenit výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu. Už samotné rozlišení kvality a rozsahu ukazuje, že množství vykonané práce a její kvalita představují dvě různé vlastnosti výkonu.

Z hlediska Goodhartova zákona lze riziko omezovat například tím, že organizace:

• používá více různých ukazatelů namísto jediného čísla;
• kombinuje kvantitativní a kvalitativní hodnocení;
• sleduje dlouhodobé výsledky namísto krátkodobého plnění plánů;
• používá statistiky jako podklad k dalšímu zkoumání, nikoliv automatický verdikt;
• pravidelně kontroluje, zda lidé nezačali optimalizovat samotnou metriku;
• ponechává prostor pro profesní úsudek pracovníků znalých konkrétní situace.

Čím přesněji je však odměna či sankce spojena s jedním konkrétním ukazatelem, tím silnější bývá motivace maximalizovat právě tento ukazatel.

Libertariánský pohled

Z libertariánského pohledu je čárkový systém zajímavý nejen jako problém řízení organizace, ale také jako příklad fungování pobídek uvnitř instituce disponující pravomocí používat donucení.

Libertariánská kritika nemusí tvrdit, že policisté jednají ze špatných úmyslů nebo že statistické hodnocení vždy vede ke zneužívání pravomocí. Zaměřuje se spíše na otázku, jakým směrem institucionální pravidla motivují i člověka, který se jinak snaží svou práci vykonávat správně.

Rozdíl mezi cílem občana a cílem ukazatele

Z pohledu občana lze za žádoucí stav považovat například:

• nízkou míru násilné kriminality;
• nízký počet dopravních nehod;
• nízký počet krádeží;
• malé množství skutečných konfliktů;
• ochranu práv a bezpečí lidí;
• situaci, kdy není nutné nikoho sankcionovat.

Čárkový systém však může vytvářet opačnou pobídku. Pokud jsou výkonem policisty například zjištěné přestupky, uložené pokuty nebo objasněné trestné činy, musí takové události existovat, aby bylo možné vykázat vysoký výkon.

Vzniká tím paradox:

Společensky nejlepší výsledek může být z hlediska výkonové statistiky výsledkem nejhorším.

Pokud se v určitém místě během měsíce nestane žádný trestný čin a není důvod uložit jedinou pokutu, může jít z hlediska obyvatel o mimořádně příznivý stav. Systém založený na množství policejních úkonů však může stejné období zobrazit jako nulový výkon.

Tento rozpor neznamená, že by policie neměla přestupky nebo trestné činy odhalovat. Ukazuje však, že počet represivních úkonů nelze automaticky ztotožňovat s množstvím vytvořeného bezpečí.

Teorie veřejné volby

Teorie veřejné volby aplikuje ekonomické uvažování o pobídkách také na politiky, úředníky a další aktéry veřejného sektoru. Nevychází z předpokladu, že člověk po vstupu do státní instituce přestává reagovat na vlastní zájmy, kariérní motivace nebo pravidla organizace.

V případě čárkového systému proto není nutné předpokládat úmysl policisty zbytečně trestat občany. Jestliže je policista systematicky hodnocen podle počtu určitých úkonů, může být snaha tyto úkony produkovat z jeho individuálního pohledu zcela racionálním jednáním.

Podobně může racionálně jednat i jeho nadřízený. Pokud je porovnáván s vedoucími jiných oddělení, má motivaci zlepšovat ukazatele svého oddělení. Jeho nadřízený může být ve stejné situaci vůči dalším částem hierarchie.

Výsledný tlak tak nemusí vzniknout rozhodnutím jediného člověka. Může být emergentním výsledkem soustavy pobídek, v níž jednotliví účastníci reagují na to, podle čeho jsou sami hodnoceni.

Problém místní znalosti

Další libertariánská námitka souvisí s problémem centrálního plánování a rozptýlených informací.

Friedrich August von Hayek ve stati The Use of Knowledge in Society upozorňoval na význam znalosti konkrétních okolností místa a času, kterou nelze snadno soustředit na jednom místě.

Stejný problém se může objevit při centrálním hodnocení policejní práce. Policista na místě může vědět, že určitá situace vyžaduje dlouhý rozhovor, pomoc člověku, prevenci konfliktu nebo jiný postup, který vytvoří jen velmi málo statistických záznamů. Vyšší úroveň řízení tuto konkrétní znalost nemusí mít a vidí pouze výslednou tabulku.

Čím rozsáhlejší je hierarchie, tím lákavější je nahrazovat obtížně přenositelnou místní informaci standardizovanými čísly. Výhodou je jejich jednoduchost a srovnatelnost; nevýhodou je ztráta kontextu.

Čárkový systém tak může být chápán jako jeden z projevů obecnějšího problému: informace, které lze snadno centralizovat, nejsou nutně informacemi, které jsou pro správné rozhodnutí nejdůležitější.

Donucení a konflikt pobídek

U policie má problém výkonových ukazatelů zvláštní význam proto, že policejní činnost není běžnou službou, kterou může příjemce jednoduše odmítnout.

Policista může v rámci zákonných pravomocí člověka zastavit, kontrolovat, omezit jeho jednání, uložit mu sankci nebo zahájit proces vedoucí k dalším zásahům státní moci. Policejní pravomoc je tedy spojena s institucionálně zajištěným donucením.

Pokud se počet těchto zásahů současně stává měřítkem pracovního výkonu, vzniká potenciální konflikt pobídek:

Člověk, který rozhoduje o použití sankce, může mít zároveň institucionální důvod, aby počet sankcí nebyl příliš nízký.

To samo o sobě neznamená, že konkrétní sankce byla neoprávněná. Z libertariánského hlediska však již samotná existence takové pobídky představuje důvod k obezřetnosti, protože občan nemá vůči policejní pravomoci běžnou možnost opt-outu.

U soukromé organizace může nevhodný KPI vést například k otravným telefonátům obchodníků nebo ke zhoršení zákaznické zkušenosti. U organizace disponující zákonným donucením může obdobně nastavená pobídka ovlivnit množství zásahů do svobody, majetku nebo soukromí lidí.

Sankce jako produkovaný výstup

Libertariánská kritika bývá zvláště výrazná v případech, kdy jsou postihována jednání s malým nebo žádným identifikovatelným poškozeným, tedy například některé zločiny bez oběti.

U nich nemusí být množství policejní práce určováno množstvím poškozených, kteří se na policii obracejí. Policie sama aktivně vyhledává jednání, která může sankcionovat.

Tento mechanismus je dobře patrný například v oblasti války proti drogám. Pokud je výkon posuzován podle počtu odhalených případů, zabavených látek nebo zadržených osob, může vznikat motivace soustředit prostředky na případy, které přinesou nejlepší statistický výsledek. Obdobné problémy jsou popsány také ve zkušenostech bývalého britského policisty Neila Woodse.

Čárkový systém tak může ovlivnit nejen jak efektivně policie vymáhá pravidla, ale také která pravidla a které případy budou v praxi přednostně vymáhány.

Čárkový systém jako problém institucí, nikoliv charakteru jednotlivců

Z libertariánského hlediska je podstatné, že problém není nutné vysvětlovat morálním selháním jednotlivých policistů.

Naopak: čárkový systém může fungovat i tehdy, pokud se většina jeho účastníků snaží pouze dobře plnit svou práci.

Policista se snaží splnit očekávání nadřízeného. Vedoucí oddělení se snaží splnit očekávání krajského vedení. Krajské vedení se snaží vykázat dobré výsledky celé organizace. Každý jednotlivý krok může být z pohledu daného člověka pochopitelný, zatímco výsledný systém vytváří nežádoucí pobídky.

Tento pohled odpovídá teorii veřejné volby, která při analýze institucí zdůrazňuje pravidla a motivace spíše než předpoklad mimořádně dobrých či špatných vlastností lidí, kteří instituce tvoří.

Související články

• Goodhartův zákon
• Policie
• Hierarchie
• Teorie veřejné volby
• Centrální plánování
• Donucení
• Zločin bez oběti
• Válka proti drogám
• Neil Woods