Byrokracie (kniha)
More actions
Byrokracie (Bureaucracy) je ekonomicko-politická kniha Ludwiga von Misese, představitele rakouské ekonomické školy, poprvé vydaná roku 1944 nakladatelstvím Yale University Press. Zkoumá a komentuje rozdíly mezi řízením založeným na zisku & ztrátě a řízením založeným na předpisech, rozpočtech a poslušnosti vůči nadřízeným. Z těchto odlišností následně Mises vyvozuje důsledky pro fungování státní správy, veřejných i soukromých podniků, politické rozhodování a osobní svobodu.
Kniha není povrchní kritikou stereotypních představ o „pomalých úřadech“ či neochotných „úředních šimlech“. Ústřední teze knihy říká, že byrokracie je specifický způsob organizace, jehož vlastnosti vyplývají především z podmínek řízení, nikoli z osobních nedostatků zaměstnanců. Pro některé činnosti státu ji Mises považuje za nezbytnou, nebezpečí nicméně spatřuje v jejím rozšiřování do oblastí, které by podle něj mohly fungovat na základě soukromého podnikání a svobodné volby.
Vznik, záměr a struktura knihy
Spis vznikl během druhé světové války a Mises se v něm rozhodl zareagovat jak na evropské diktatury a tradici silné státní správy, tak na rostoucí hospodářské zásahy americké vlády, zejména pak na politiku tzv. New Dealu. Úvodní otázka knihy zní, zda má člověk i nadále rozhodovat o vlastních cílech a prostředcích, anebo se má stát podřízeným rozsáhlého systému státního řízení.
Mises nicméně nerozlišuje politické režimy jen podle velikosti jejich administrativy a byrokracie. Uznává, že americká vláda v dané době stále podléhala volbám a ústavním mechanismům a že rozšiřování pravomocí mělo širokou podporu voličů i Kongresu. Odmítá proto vysvětlovat bobtnání byrokratického aparátu pouze jako tajné spiknutí úředníků proti veřejnosti. Postupující byrokratizace může být také výsledkem demokraticky podporovaných požadavků na posílení role státu anebo projevem fenoménu, který v moderní terminologii nese název mission creep neboli kradmá expanze účelu.
Misesův výklad postupuje od popisu ekonomických mechanismů až k jejich společenským následkům. Po úvodu následuje sedm hlavních kapitol: 1) řízení orientované na zisk; 2) byrokratické řízení; 3) byrokratické řízení veřejných podniků; 4) byrokratické řízení soukromých podniků; 5) sociální a politické důsledky byrokratizace; 6) její psychologické důsledky; a 7) možnosti nápravy. Samotná závěr pak obrací pozornost k občanské odpovědnosti a obraně svobody.
Co Mises rozumí byrokracií
V obecné řeči označuje pojem byrokracie často zbytečné papírování, nepružnost a zkostnatělost aparátu nebo samoúčelná pravidla bez hlubšího smyslu. Mises proto přichází s přesnější definicí:
Touto definicí Mises neříká, že byrokratická činnost nemá automaticky žádnou hodnotu. Výkon soudu, diplomacie nebo policie může být zásadní, aniž by měl svou prodejní cenu. Říká však, že nelze jednoduše vystavit účet, který by ukázal, zda hodnota dosažené spravedlnosti nebo bezpečnosti převyšuje spotřebované zdroje. Účetnictví snadno zaeviduje výdaje, ale samo ještě neposkytne souhrnné finanční ocenění výsledku.
Chybí-li toto měřítko, musí příslušné vedení nastavit úkoly, pravomoci, přípustné postupy a finanční meze jiným způsobem. Úředník nemůže dostat neomezené oprávnění používat veřejné prostředky podle vlastní představy o společenském prospěch a pravidla tak rozhodně nejsou vždy jen zbytečnou překážkou: umožňují kontrolovat jednání, jehož přínos nelze průběžně ověřovat tržním výsledkem.
Rozhodující hranice tedy neprochází mezi organizacemi s administrativou a bez ní. Rozděluje odlišné způsoby určování a ověřování úspěchu. Soukromá firma může mít rozsáhlé účetní oddělení, hierarchii i interní směrnice a přesto bude v Misesově pojetí řízena veskrze podnikatelským způsobem.
Mises také odlišuje byrokratické řízení jako takové od jeho zvrhnutí v korupční vydírání. Korupce sice není součástí samotné definice byrokracie, ale rozsáhlá úřední moc podle Misese vytváří dokonalé podmínky a motivace pro její lehké zneužití.
Zisk, ztráta & svrchovanost spotřebitele
První hlavní kapitola vysvětluje, proč si může tržní podnik dovolit poskytnout manažerům poměrně široký prostor k rozhodování. Podle Misese je rozhodování manažera limitováno a usměrňováno závislostí firmy na zákaznících. Podnikatel sice vybírá výrobky, zaměstnance a výrobní postupy, ale nemůže dlouhodobě ignorovat stav, kdy zákazníci nejsou ochotni přistoupit na nabídku, jejíž cena pokrývá firemní náklady.
Mises tuto závislost označuje jako svrchovanost spotřebitele. Nákupem či naopak odmítnutím nákupu lidé přímo ovlivňují, které podniky získají prostředky k rozvoji a které o ně přijdou. Podnikatelé nejsou v tomto pojetí nejsou neomezenými vládci výroby: jejich postavení podléhá soustavnému a opakovanému prověřování poptávkou. Ani dříve vydělaný zisk nemusí zaručovat, že držitel bohatství bude úspěšně hospodařit i nadále.
Zisk podnikatele tedy není vnímán jako pouhá osobní odměna. Jde zejména o cennou informaci, která dokládá, že prodej výrobků přinesl zákazníkům více užitku, než kolik zdrojů podnik vynaložil na své výrobní vstupy. Účetní ztráta naopak upozorňuje, že dosavadní kombinace nákladů a prodejních výsledků na trhu neobstála. V Misesově argumentaci souvisejí ceny vstupů i s poptávkou po jejich jiném využití: podnikatel nesoutěží pouze o zákazníka, ale také o práci, suroviny a kapitál, které souběžně potřebují i jiní výrobci.
Ekonomická kalkulace: technická možnost nestačí
Na roli zisku přímo navazuje i problém ekonomické kalkulace. Společnost musí rozhodovat nejen o tom, co lze vyrobit, ale také o tom, co se vyrábět vyplatí v prostředí s omezenými zdroji. Technické a technologické znalosti sice mohou popsat několik proveditelných postupů, samy o sobě však neurčují, který z těchto postupů představuje nejhospodárnější vynaložení práce, materiálů a technologie.
Rozdíl lze ilustrovat na stavbě budovy. Projektant dokáže porovnat pevnost materiálů a určit jejich potřebné množství. Pokud však různé varianty spotřebují různé kombinace oceli, betonu, energie a práce, fyzikální údaje neposkytnou společnou jednotku, která by zachytila jejich hospodářskou vzácnost. Peněžní ceny naopak umožňují tyto různorodé vstupy porovnávat a konfrontovat náklady projektu s očekávanými příjmy.
Možnost kalkulace samozřejmě není garantem jistoty správného využití prostředků. Účet minulého období nepotvrzuje budoucí úspěch a podnikatel se může mýlit v odhadu poptávky. Kalkulace nicméně poskytuje účinný nástroj pro posuzování možných alternativ a následné rozpoznání chyb. Zkušenost se ziskem a ztrátou působí jako zpětná vazba, na kterou musí vedení reagovat, chce-li se na trhu udržet.
Proč velikost podniku sama nevysvětluje byrokratizaci
Mises polemizuje s představou, že provoz velké firmy se s postupem času začne přibližovat principům fungování státních úřadů; vlastník podniku už při velkém počtu zaměstnanců nemůže osobně řídit každého pracovníka. Vhodným a přirozeným řešením tohoto organizačního problému se zdá být především účetnictví a rozdělení odpovědnosti mezi jednotlivé provozy, pobočky a firemní oddělení.
Vedení nemusí předem stanovit každý jeden pracovní krok. Může podřízenému pouze svěřit určitý úsek a následně hodnotit jeho hospodářské výsledky. Účetnictví pak sice samo o sobě nemusí vysvětlit příčinu neúspěchu, ale může odhalit, že určitá část podniku vyžaduje adekvátní změny. Společné hospodářské měřítko tak podle Misese umožňuje spojit jednotné vedení s rozsáhlou samostatností nižších článků.
Podobnou argumentaci používá u personálního řízení. Vedoucí, který upřednostňuje neschopné známé nebo přehlíží schopné pracovníky, může poškodit výsledky svého oddělení, a tím i své vlastní postavení ve firmě. Konkurence má vytvářet tlak na nápravu chyb v hodnocení zaměstnanců.
Pravidla jako ochrana před zvůlí státních zaměstnanců
Jednou z nejdůležitějších a snadno přehlédnutelných myšlenek knihy je obhajoba pravidel ve státní správě. Mises nepovažuje za žádoucí, aby policista, soudce nebo jiný úředník jednal stejně volně jako podnikatel experimentující s novou nabídkou. Státní zaměstnanci disponují veřejnými pravomocemi a často je jim svěřena kapacita k legitimizovanému donucení. Je proto společensky žádoucí, aby tito lidé nemohli sami svévolně rozhodovat, jakým způsobem se svěřenou mocí naloží.
V ústavním státě má být administrativa vázána rozpočtem a zákonem: zákon vymezuje přípustné jednání, zatímco rozpočet určuje, na co a v jakém rozsahu lze použít dostupné prostředky. Parlamentní kontrola výdajů je pro Misese zásadní součástí kontroly vlády. Úřad by podle něj neměl sám rozšiřovat pole své působnosti s odůvodněním, že jeho zaměstnanci „nejlépe rozumějí“ potřebám veřejnosti.
Mises podotýká, že byrokratické postupy existují i v despocii. Zatímco v podobných režimech slouží k prosazování vůle vládce a kontrole jeho podřízených, v demokracii mají být podřízeny zákonně vyjádřené vůli občanů. Samotná přítomnost hierarchie proto ještě nerozhoduje o svobodném či nesvobodném charakteru režimu; podstatný je i rozsah byrokratické moci a způsoby jejího omezení.
Proč nelze úřad jednoduše řídit jako firmu
Mises odmítá představu, že k překonání problémů veřejné správy stačí úřady obsadit úspěšnými podnikateli. Podnikatelský způsob jednání podle něj není trvalou charakterovou vlastností a naopak závisí na prostředí, v němž člověk rozhoduje. Jakmile se podnikatel stane vedoucím úřadu, musí hospodařit v mezích zákonných úkolů a přiděleného rozpočtu. Jeho nová funkce tedy rázem ztrácí měřítko úspěchu jaké existuje v rámci podnikání.
Samotné sledování rychlosti práce nebo počtu vyřízených případů nemusí problém ani zdaleka vyřešit. Pohotové soudní rozhodnutí není automaticky lepším rozsudkem a rychlejší lékařské vyšetření není samo o sobě známkou vyšší kvality úkonu. Zaměření zaměstnanců na splňování zadaných měřítek může paradoxně situaci ještě zhoršit, na což naráží princip tzv. Goodhartova zákona.
Výmluvný je Misesův příklad vývozních povolení. Jestliže má úřad určité vývozy omezovat, počet vydaných licencí není vhodným souhrnným ukazatelem jeho úspěchu. Z hlediska zadání mohou být důležité právě odmítnuté žádosti. Mechanické napodobení výrobní linky zaměňuje administrativní úkon za skutečný účel instituce.
Hodnocení úředníků, služební postup a iniciativa
Absence ziskového měřítka komplikuje i samotné personální řízení. Nelze-li přínos jednotlivého úředníka jasně izolovat a adekvátně ocenit penězi, hodnocení pak o to více závisí na subjektivním úsudku nadřízených. To vytváří prostor pro osobní preference a „dvorskou politiku“, ale také přináší potřebu pravidel, která mají zaměstnance před libovůlí ochraňovat.
Do popředí se tak snadno dostává formální kvalifikace, služební zařazení, délka praxe a poslušnost při dodržování předepsaných postupů. Tyto mechanismy zajišťují určitou předvídatelnost systému, zároveň však mohou oslabovat vztah mezi mimořádným výkonem a odměnou. Zaměstnanec má důvod vyhnout se vytknutelnému porušení pravidel, i když by nestandardní postup mohl přinést lepší výsledek.
Mises mluví o prostředí, v němž je bezpečnější pasivně splnit pokyn než převzít osobní odpovědnost za aktivní vyhledávání lepších alternativ. Nejde nutně o lenost, neboť zdrženlivost je v takovém systému pochopitelnou reakcí na prostředí, které lehce identifikuje odchylku od předpisu, ale obtížně oceňuje hodnotu samostatné práce. Takové prostředí pak mnohdy brzdí inovace a naopak konzervuje stávající neefektivitu.
Veřejné podniky a neurčitost veřejného zájmu
U veřejných podniků Mises rozlišuje dvě situace. Jeden problém představuje státní podnik působící uvnitř tržního hospodářství a jiný úplné zestátnění veškerého hospodářského života.
Veřejný podnik v tržním prostředí může nakupovat vstupy za existující ceny, prodávat služby a sestavovat hospodářský výsledek. Samotné státní vlastnictví podniku proto automaticky neznamená absenci možnosti kalkulovat. Byrokratický problém se podle Misese vyostřuje tehdy, když má podnik sledovat další politicky určené cíle a zisk přestává být rozhodujícím kritériem.
Příkladem je městská doprava s jízdným, které svou výší nepokrývá ani provozní náklady. Deficit v zisku musí někdo financovat. Mises v takovém uspořádání vidí přesouvání nákladů mezi skupinami obyvatel; pro teorii řízení jej však zajímají především kritéria, podle nichž má vedení rozhodovat. Samotný pokyn poskytovat „užitečné služby“ není dostatečně konkrétní. Neurčuje, jak rozsáhlá má služba být, kolik může stát a jaká ztráta je ještě akceptovatelná.
Jakmile politická autorita připustí ztrátu v zájmu jiných cílů, musí následně stanovit další omezení a priority. V opačném případě by nebylo zřejmé, zda jde o zamýšlenou subvenci, špatné řízení nebo neúčelné výdaje. Kde přestává rozhodovat hospodářský výsledek, nastupují podrobnější politická zadání a administrativní dohled. Z této argumentace samo o sobě neplyne, že každá ztrátová veřejná služba postrádá přínos. Misesův organizační problém spočívá v tom, kdo tento přínos posuzuje a podle čeho rozhoduje o jeho přijatelné ceně.
Byrokratizace soukromého podnikání
Pdle Misese nemusí stát podnik přímo převzít, aby mohl změnit způsob jeho řízení. Stačí, když stále podrobněji ovlivňuje jeho hospodářská rozhodnutí nebo oslabuje vztah mezi úspěšným rozhodováním a získaným výnosem. Soukromý vlastnický titul může zůstat formálně zachován, zatímco reálný prostor k samostatnému podnikání je značně omezen.
Mises rozebírá omezování zisku, stanovování cen a sazeb, smlouvy proplácející náklady s přirážkou a vysoké odčerpávání dodatečných zisků daněmi. Společný problém spatřuje v narušení motivace snižovat náklady a vstupovat do nejistých scénářů inovace. Jestliže podnikatel na jednu stranu nese riziko neúspěchu, ale přesto si nemůže ponechat odpovídající část výnosu z úspěchu, v praxi se mění jeho přístup k experimentování.
U proplácení nákladů se navíc prohlubuje a rozšiřuje potřeba kontroly: zadavatel musí ověřovat, které výdaje byly oprávněné a zda je podnik například neadekvátně nezvyšoval. Rozhodování se tím posouvá od hledání nejvhodnějšího výrobního postupu k jednání o tom, jaké jednání kontrolní autorita schválí. Byrokratizace tak není pouze „nadbytečným papírováním“, nýbrž strukturální změnou vztahů mezi rozhodováním, odměnou a odpovědností.
Mises se věnuje i zásahům do personálního obsazení a závislosti na politických kontaktech. Pokud o úspěchu rozhodují licence, výjimky a přízeň úřadů, získávají výhodu takoví lidé, kteří jsou schopni si tyto výhody zajistit. Podnikatelé mají tím pádem vyšší motivaci přizpůsobovat se správním autoritám spíše než požadavkům zákazníků a často i přímo na jejich úkor.
Mises také upozorňuje, že silné zdanění nově vznikajících zisků může chránit již zavedené firmy před vstupem tržní konkurence. Začínající podnik potřebuje úspěšné výnosy reinvestovat, aby mohl zdárně budovat kapitál, přičemž existující konkurent již silným kapitálem disponuje. Opatření, která jsou státem prezentována jako „zásahy proti bohatým“ tak podle Misese paradoxně často brání vzniku nové konkurence, která by mohla vlastní činností oslabit pozici zavedených dominantních hráčů.
Uctívání státu & vláda expertů
V politických kapitolách se výklad přesouvá k přesvědčením a argumentům, které bývají používány k legitimizaci rozšiřování státní správy. Mises ostře kritizuje představy, podle kterých je stát nositelem pomyslné vyšší moudrosti a vykonavatelem obecného dobra, zatímco soukromníci a podnikatelé jsou vnímáni jako symbol ziskuchtivosti a sobectví. Tento postoj označuje za uctívání státu, neboli státolatrii (kombinace slov „stát“ a „latreia“ z řeckého významu „náboženská úcta“).
Takový pohled na realitu podle Misese odvádí pozornost od skutečnosti, že za rozhodnutím státu se v konečném důsledku vždy skrývají konkrétní funkcionáři a politici. Cíle a úsudky těchto aktérů nejsou automaticky neomylné jen proto, že dotyční byli do svého úřadu legitimně zvoleni a nyní zastávají důležité veřejné funkce. Navíc, pokud jsou samotní hodnostáři přesvědčeni o „vyšším poslání“ vlastní práce, může následně docházet k oslabení respektu vůči právním omezením. Záruky občanských práv se najednou začnou jevit jako obtěžující překážky, které brání dosažení údajného vyššího dobra a správného záměru.
S tím souvisí i Misesova kritika vlády odborníků (úřednické vlády, technokracie či expertokracie). Odbornost sice zvyšuje pravděpodobnost lepšího posouzení zvolených prostředků a strategií, ale sama ještě nezakládá právo nastolovat plošné cíle pro všechny občany. Architekt například bude dokonale rozumět konstrukci domu, aniž by mu tato vědomost dodávala oprávnění vnutit vlastníkům či obyvatelům dané budovy své vlastní estetické a designové preference.
Mises spatřuje nebezpečí v překročení tenké hranice mezi odborným posudkem, doporučením a donucením. Expert může subjektivně považovat přání zákazníků za nevkusná nebo nerozumná a následně se dovolávat ke státní moci, aby mu dovolila tyto preference ignorovat. Ani takový krok jej však nezbavuje závislosti, namísto zákazníků se bude muset zpovídat svým nadřízeným a politickému vedení. Rozhodující otázkou tak zůstává, kdo a proč má poslední slovo o životě jednotlivců.
Úředník jako volič & politická závislost na rozpočtu
Další část knihy zkoumá střet dvou různých rolí státního zaměstnance. Jakožto občan se úředník podílí na politickém rozhodování a nepřímo i na veřejné kontrole svého vlastního zaměstnavatele. Současně ale pobírá příjem z veřejných prostředků. Úředník tedy může proto podporovat vyšší státní výdaje, které jemu samotnému prospívají, zatímco na všechny nestátní zaměstnance uvalují těžší daňové břemeno.
Mises tento problém rozšiřuje i na zaměstnance veřejných podniků a další skupiny závislé na státních platbách či subvencích. Obává se, že rozšiřování byrokracie povede k usilovnějšímu soupeření o získávání osobních výhod z veřejného rozpočtu. Parlament pak může ustupovat od kontroly výdajů k zastupování jejich příjemců a politické strany se mohou předhánět v příslibech dalších nabízených prostředků.
Jádrem Misesovy argumentace je tak konflikt pobídek mezi soustředěným osobním prospěchem a rozptýlenými náklady.
Byrokratizace myšlení & ztráta kritického odstupu
Výrazem byrokratizace myšlení popisuje Mises proměny v intelektuálním prostředí. Zabývá se zejména evropskými státními univerzitami a vlivem jmenování profesorů na zastoupení určitých názorů. Jeho obavou je, že stát nebude pouze financovat vzdělávání, nýbrž bude zároveň spoluurčovat přijatelné společenské výklady interpretace a podporovat postoje vedoucí k legitimizaci své vlastní moci. Hlavní obava tedy směřuje k tomu, že veřejně financované školy replikují názory hlavního proudu a udržují stávající nastavení Overtonova okna.
Nezávislost myšlení podle tohoto argumentu není ohrožena jen přímými zákazy. Význam má i to, kdo rozhoduje o kariéře, postavení a přístupu k publiku. Při dlouhodobé závislosti na jedné autoritě může konformita získat výhodu před kritickým myšlením.
Mises apeluje na kritický odstup a odmítá stav, kdy si režimy propagandisticky přivlastňují úspěchy, ke kterým došlo v době jejich vlády. Skutečnost, že za určitého režimu vznikly železnice, průmysl nebo hodnotná umělecká díla, ještě sama nedokazuje legitimitu daného systému. Je třeba zkoumat i širší kontext, podmínky, náklady a alternativy. Samotná existence určitého výsledku nijak neodpovídá na otázku, zda by stejného výsledku bývalo nemohlo dosáhnout i jiné společenské uspořádání, navíc lépe a efektivněji.
Mladá generace, hospodářská soutěž a pokrok
Psychologické důsledky byrokratizace spojuje Mises především s možnostmi, které jsou předkládány mladým generacím. Tržní prostředí v Misesově pojetí dovoluje zpochybnit zavedené pořádky tím, že nově příchozí subjekt nabídne zákazníkům lepší alternativu. Naproti tomu v rozsáhlé úřední hierarchii závisí postupy spíše na rozhodnutí lidí, kteří již zastávají vyšší funkce, na služebním pořadí a na přijetí stanovených pravidel.
Zvláštní pozornost věnuje Mises takzvanému Jugendbewegung (německé hnutí mládeže). Toto hnutí kladlo důraz na přátelství a samosprávu mladých lidí, odmítalo upjatou společnost a představovalo pomyslnou vzpouru proti starším generacím. Mises si ovšem povšiml, že ačkoli mladé generace odmítaly autority, samy nepřekonaly představu společnosti řízené státem a mnohdy usilovaly o vysoké postavení v rámci jeho aparátu. Touha po osvobození se podle něj paradoxně změnila v požadavek, aby staré vedení vystřídalo nové, aniž by se jakkoli zmenšila moc vedení nad jednotlivcem.
V další části textu odmítá Mises představu, že odstraněním trhu zmizí ze společnosti soutěž. Dokud v hierarchii existují žádaná postavení, lidé se o ně budou ucházet. Změní se však především způsob, jakým lze dosáhnout úspěchu: soutěž v nabídce výrobků a služeb bude nahrazena soutěží o přízeň nadřízených, politickou loajalitu a přístup k rozhodování.
Ani vymýcení kapitalistů proto podle Misese neodstraňuje hierarchii. Nadále budou existovat ti, kteří vydávají pokyny, a ti, kdo je provádějí. Deklarovaná beztřídnost proto zdaleka nezaručuje rovné postavení v rozhodování.
Ve výkladu pokroku autor polemizuje s ideálem dokonale uspořádané společnosti spravované moudrou elitou (tzv. sofokracie). Takový ideál spojuje se starořeckým filozofem Platónem a s některými pozdějšími utopickými projekty. Problém nicméně spatřuje v důrazu na uchování údajného „správného řádu“, neboť společenský pokrok stojí na možnosti odchýlit se od zavedených a uznávaných postupů.
Zajímavým příkladem jsou jeho úvahy o katolické církvi. Mises sice uznává její schopnost vytvářet trvalé hierarchii a identifikovat schopné představitele dokonce i z chudého prostředí, odmítá však automatický přenos takového modelu na hospodářství: instituce orientovaná na uchování náboženského učení má zcela odlišný vztah ke změnám nežli sféra výroba, která musí reagovat na proměnlivé potřeby zákazníků a výskyt nových příležitostí.
Plánování, diktatura & otázka nástupnictví
Misesův spor s centrálním plánováním státu není nutně sporem mezi promyšleným a nepromyšleným jednáním. Problém nespatřuje v plánování jako takovém – pro podnikatele, rodiny a domácnosti je plánování často velmi užitečné. Kritika směřuje vůči systému, kde jediná autorita nastoluje závazný plán platný pro všechny a neponechává volno pro zavádění samostatného plánování jednotlivých tržních či soukromých subjektů.
Jakmile stát začne rozhodovat o výrobě, práci a přístupu ke zdrojům v celém hospodářství, jeho moc podle Misese dalece přesáhne ekonomickou sféru. Začne totiž ovlivňovat reálné možnosti jednotlivce odmítnout spolupráci, změnit zaměstnání nebo podporovat nezávislou činnost. Totalitarismus je proto v misesovském výkladu více než jen rozsáhlou administrativou: představuje podřízení mnoha aspektů života jednotlivce příkazům politického vedení.
Autor zároveň obrací pozornost k otázce, kdo má plánovat. Zastánce expertokracie by si mohl představovat autoritu souhlasící s jeho vlastním programem, jenže v reálné praxi budou vždy existovat neslučitelné cíle a konkurenční boj o moc. Nelze jednoduše předpokládat, že do čela systému vždy nastoupí nejmoudřejší a nejméně sobecký člověk.
Součástí problému je i otázka nástupnictví. Uspořádání založené na mimořádné moci jednoho politického vedení potřebuje vysvětlit, jak se toto vedení bude měnit a co zabrání boji o ovládnutí celého aparátu. Osobní schopnosti prvního osvíceného vládce nejsou dostatečnou odpovědí na dlouhodobý institucionální problém.
V závěrečných částech Mises odmítá spoléhat na pouhé organizační reformy, výměnu vedoucích nebo lidové rozhořčení vůči úředníky. Jestliže společnost od státní správy soustavně očekává řešení nových a nových problémů, nelze očekávat, že bude tento aparát v budoucnu zásadně ustupovat. V tento moment totiž nastává problém tzv. ráčnového efektu. Rozsah byrokracie zákonitě souvisí s rozsahem rozhodování, které bylo převedeno na stát.
Nápravu proto Mises spojuje s minimalizací hospodářských zásahů a s obnovením prostoru pro soukromou iniciativu. Tyto postoje jsou velmi blízké minarchismu, který však v Misesově době ještě formálně neexistoval. Mises také polemizoval s představou, že pomyslná střední cesta mezi kapitalismem a socialismem musí spojovat výhody obou těchto přístupů. Spor o fungování institucí podle něj nelze vyřešit pouhým mechanickým kompromisem: určité opatření je třeba posoudit podle následků, nikoli podle jeho umístění mezi dvěma politickými póly. Tato pozice je nakloněna směrem k utilitarismu či konsekvencialismu.
V souladu se svou teorií intervencionismu Mises tvrdí, že státní zásahy do ekonomiky mohou vyvolávat výsledky odporující původním záměrům. Pokud jsou tyto důsledky prezentovány jako nové selhání trhu, mohou pak posloužit k ospravedlnění dalších zásahů, načež se společnost dostává do pomyslné „regulatorní spirály“.
Významnou roli přisuzuje Mises občanskému vzdělávání. Demokracie podle něj nemůže dlouhodobě dobře fungovat, pokud občané ponechají posuzování hospodářských otázek výhradně politikům a profesionálním propagandistům. Všichni občané se nutně nemusejí stát ekonomy, ale dle Misese by měli rozumět základním vztahům mezi zamýšleným cílem, použitými prostředky a jejich důsledky. Ekonomie v tomto pojetí neurčuje, co má člověk chtít. Slouží především jako intelektuální arzenál, který pomáhá rozpoznat, zda mohou zvolené prostředky vůbec přinést kýžené výsledky. Mises proto klade důraz na argumentaci místo nálepkování odpůrců a zpochybňování jejich motivů. Odmítá rovněž pouhou nostalgii: obrana svobody nemá spočívat v idealizaci minulosti, ale v porozumění institucím, které umožňují další zlepšování.
Význam knihy a meze jejího výkladu
Hlavním přínosem Byrokracie je přesun pozornosti od charakteru jednotlivých úředníků (který bývá typickým terčem veřejné kritiky) k samotným podmínkám jejich práce. Mises propojuje způsob financování, dostupnost hospodářské kalkulace, odpovědnost, pravidla a prostor pro iniciativu. Ukazuje, proč nelze odlišně uspořádané instituce posuzovat jen podle toho, zda v nich pracují schopní lidé, kteří to se svou práci myslí dobře.
Kniha současně obsahuje dvě roviny, které je vhodné rozlišovat. První tvoří analýza rozdílu mezi ziskovým a byrokratickým řízením. Druhou jsou široké politické a historické závěry o socialismu, demokracii, intelektuálech a moderní společnosti.
Při čtení je také nutné zachovat rozdíl mezi tvrzením, že výsledek nelze zachytit ziskem, a tvrzením, že jej nelze hodnotit vůbec. Kvalitu veřejné služby lze zkoumat různými způsoby, i když její cíle a náklady nevyústí do jediného peněžního ukazatele. Obdobně tlak konkurence není plnou zárukou, že každá soukromá organizace odstraní osobní zaujatost a nepružnost.
Mises v tomto díle neobhajuje odstranění veškerého státu a jeho závěry nelze pokládat za anarchistické ani anarchokapitalistické. Výslovně uznává nezbytnost určitého rozsahu veřejné správy a odpovídajících byrokratických metod. Jeho zásadní otázkou je především samotná hranice jejich použití: které činnosti mají být podřízeny správním příkazům a které mají zůstat otevřené samostatnému rozhodování, konkurenci a odpovědnosti za výsledek. Právě v tomto propojení organizačního problému s osobní svobodou spočívá jednotící téma celé knihy.
Odkazy
Související články
Reference