Salámová metoda

K tomuto heslu byl vytvořen plakát vhodný k vytisknutí a vystavení. Ke stažení zde.

Krájený salám

Salámová metoda (také salámová taktika, anglicky salami tactics nebo salami slicing) je strategie, při níž je rozsáhlejší, obtížně prosaditelná nebo kontroverzní změna uskutečňována prostřednictvím série menších kroků. Každý jednotlivý krok je natolik omezený, že sám o sobě zpravidla nevyvolá odpor odpovídající tomu, jaký by mohl vyvolat konečný výsledek. Postupným opakováním však mohou jednotlivé změny vytvořit stav, který se od původního výrazně liší.

Definice

Salámová metoda je strategie dosažení větší změny prostřednictvím série relativně malých kroků, z nichž každý samostatně zůstává pod hranicí, při níž by pravděpodobně vyvolal výrazný odpor.

Název vychází z metafory krájení salámu na tenké plátky: odebrání celého salámu najednou je snadno patrné, zatímco odebrání jediného tenkého plátku může působit zanedbatelně. Po dostatečném množství kroků však může být konečný výsledek prakticky stejný. V politickém významu je pojem tradičně spojován s maďarským komunistickým vůdcem Mátyásem Rákosim, který takto označoval postupné oslabování a odstraňování politických protivníků v poválečném Maďarsku.

Podstatou salámové metody není pouhá postupnost změn. Právní řád, společenské normy, technologie nebo fungování organizací se běžně mění po menších krocích, aniž by šlo o salámovou strategii. Charakteristické je, že rozdělení změny na menší části usnadňuje její prosazení: jednotlivý krok může působit příliš nevýznamně na to, aby ospravedlnil výraznou reakci, může být snáze přijatelný než celý zamýšlený výsledek nebo může vytvořit nový výchozí stav pro krok následující.

Americký ekonom a teoretik her Thomas Schelling popsal podobnou logiku v teorii odstrašení: protivník může začít zásahem příliš malým na to, aby vyvolal reakci, a následně jej zvětšovat po téměř nepostřehnutelných stupních, aniž by kdy vytvořil jediný dramatický okamžik, který by jednoznačně překročil předem stanovenou hranici.

Salámová metoda se může objevovat v politice, legislativě, mezinárodních vztazích, vyjednávání i uvnitř organizací. Může mít podobu postupného rozšiřování již existující pravomoci, zpřísňování pravidel, odstraňování jednotlivých skupin opozice, vytváření precedentů, normalizace původně výjimečného opatření nebo postupného posouvání hranice toho, co je považováno za přijatelné. V tomto smyslu může souviset například s Overtonovým oknem, mentální inercií nebo problémem arbitrární hranice.

Důležitou vlastností metody je kumulativní efekt. Spor se při každém jednotlivém kroku může vést pouze o relativně malý rozdíl oproti aktuálnímu stavu, zatímco rozdíl mezi původním a konečným stavem může být velmi výrazný. Právě proto může být obtížné určit okamžik, kdy již došlo k zásadní změně — každý jednotlivý „plátek“ lze posuzovat jako příliš malý na to, aby sám o sobě ospravedlnil zásadní odpor.

Jak salámová metoda funguje

Salámová metoda využívá skutečnosti, že lidé a instituce často neposuzují každou změnu podle jejího možného konečného výsledku, ale především ve vztahu k aktuálnímu stavu. Rozdíl mezi stavem A a B může být malý, stejně jako rozdíl mezi B a C. Rozdíl mezi původním stavem A a konečným stavem Z však může být zásadní.

Schematicky může salámová metoda probíhat například takto:

1. existuje stav, jehož jednorázová změna by pravděpodobně vyvolala výrazný odpor;
2. je prosazen relativně malý krok, který sám o sobě není považován za dostatečně závažný k rozsáhlé reakci;
3. nový stav se stane výchozím bodem pro další rozhodování;
4. následuje další, opět relativně malá změna;
5. opakováním těchto kroků vznikne stav, který by při jednorázovém prosazení mohl být obtížně přijatelný.

Důležitou roli může hrát také změna referenčního bodu. Jakmile je určitý zásah nebo pravidlo přijato, další návrh již není porovnáván s původním stavem, ale se stavem vzniklým po předchozím kroku. Série jednotlivě malých změn proto může vytvářet výrazný kumulativní efekt.

Americký ekonom a profesor zahraničních vztahů Thomas Schelling poukázal na salámovou taktiku při analýze strategického jednání a odstrašení. Upozorňoval na situaci, kdy protivník začne zásahem příliš malým na to, aby vyvolal reakci, a následně jej zvětšuje po téměř nepostřehnutelných stupních. Nevznikne tak jediný dramatický okamžik, při němž by bylo zřejmé, že byla překročena hranice vyžadující zásadní odpověď.

Tento mechanismus může souviset s problémem arbitrární hranice. Pokud mezi přípustným a nepřípustným stavem neexistuje jednoznačný předěl, může být obtížné určit, který konkrétní malý krok již představuje kvalitativně zásadní změnu.

Způsoby použití

Salámová metoda nemusí mít jedinou podobu. Společným znakem je rozdělení obtížně prosaditelného cíle nebo větší změny do kroků, které jsou jednotlivě snáze přijatelné, obtížněji napadnutelné nebo méně pravděpodobně vyvolají rozhodnou reakci.

Postupné odstraňování opozice

Původní politický význam pojmu označoval postup, při němž nejsou političtí protivníci odstraněni najednou. Nejprve může být izolována určitá část opozice, proti jejímuž odstranění ostatní skupiny neprotestují, případně se na něm samy podílejí. Po jejím odstranění se stejný postup použije proti další části.

Skupiny, které by společně mohly představovat významnou protiváhu, tak čelí útoku postupně a každá samostatně. Tento princip může využívat rozdílů mezi jednotlivými opozičními skupinami a jejich neochoty bránit ty, se kterými samy nesouhlasí.

Právě tento postup stál u vzniku označení salámová taktika v poválečném Maďarsku.

Postupné rozšiřování pravomoci

Nová pravomoc může být zavedena nejprve pro velmi úzce vymezený účel — například pro mimořádné situace, zvlášť závažnou trestnou činnost nebo malou skupinu případů.

Pozdější změny mohou postupně rozšiřovat:

• okruh osob, na které se opatření vztahuje;
• množství situací, v nichž je možné pravomoc použít;
• instituce, které mají k pravomoci přístup;
• množství údajů nebo činností, kterých se opatření týká;
• dobu, po kterou může opatření trvat.

Každé jednotlivé rozšíření může být relativně malé a být prezentováno pouze jako úprava již existujícího systému. Rozdíl mezi původně přijatou úzkou pravomocí a jejím pozdějším rozsahem však může být výrazný.

Postupné zpřísňování

Namísto rozšiřování oblasti působnosti může docházet k postupnému zpřísňování již existujícího pravidla. Může být například snižován zákonný limit, zvyšována sankce, zpřísňovány podmínky nebo přidávány další povinnosti.

Každý jednotlivý krok potom může být obhajován jako relativně malá změna oproti již existujícímu pravidlu:

původní stav → mírné omezení → další zpřísnění → další zpřísnění → výrazně odlišný konečný stav.

Argumentace proti jednomu konkrétnímu malému posunu může být obtížnější než argumentace proti konečnému výsledku celé série.

Právě do této skupiny mohou patřit některé příklady postupného zpřísňování regulace, jsou-li splněny i ostatní znaky salámové metody.

Vytváření precedentu

První krok může být významný nikoli především svým bezprostředním dopadem, ale tím, že vytvoří precedent.

Před jeho přijetím může být spor veden o otázku:

„Smí být tento princip vůbec použit?“

Po jeho zavedení alespoň v jednom omezeném případě se těžiště sporu může přesunout k otázce:

„Jak široce má být tento již přijatý princip používán?“

První krok tak může změnit samotný rámec budoucí debaty. Rozšíření již existujícího opatření může být politicky nebo psychologicky snazší než zavedení stejného principu úplně poprvé.

Tento mechanismus může souviset s Overtonovým oknem, protože přijetí určitého řešení může současně ovlivnit hranici toho, co je nadále považováno za představitelné nebo přijatelné.

Dočasné opatření a jeho normalizace

Kontroverzní opatření může být snáze přijato, pokud je představeno jako dočasné, mimořádné nebo omezené pouze na specifickou krizovou situaci.

Pokud opatření určitou dobu funguje, může se stát běžnou součástí institucionálního prostředí. Následně může být:

• opakovaně prodlouženo;
• změněno z dočasného na trvalé;
• rozšířeno na další situace;
• používáno k jinému účelu, než pro který bylo původně zavedeno.

Dočasnost tak může snížit počáteční odpor, protože náklady či zásah do osobní svobody jsou prezentovány jako časově omezené.

Ani zde však samotná skutečnost, že dočasné opatření později zůstalo zachováno, automaticky neprokazuje salámovou strategii. Mohlo dojít například ke skutečné změně okolností, novému demokratickému rozhodnutí nebo zjištění jiných dopadů původního opatření. Pro posouzení konkrétního případu je proto důležitý jeho historický kontext.

Změna odůvodnění opatření

Příbuzným mechanismem může být změna důvodu, kterým je již existující opatření ospravedlňováno.

Regulace může být například zavedena kvůli mimořádné situaci nebo jednomu konkrétnímu společenskému problému. Jakmile je její existence přijata, může být její zachování později obhajováno jiným cílem.

Schematicky:

problém A → opatření → problém A pomine → opatření je nově odůvodněno problémem B

Takový vývoj nemusí být výsledkem předem plánované salámové strategie. Je však významný pro studium dlouhodobého vývoje regulace, protože původní překážka zavedení opatření již byla překonána a další debata probíhá o jeho zachování, nikoli o jeho prvotním zavedení.

Postupné vytváření faktického stavu

V mezinárodních vztazích může stát získávat území, politický vliv nebo faktickou kontrolu prostřednictvím série omezených kroků či faits accomplis — jednostranně vytvořených skutečností, jejichž zvrácení by pro druhou stranu vyžadovalo aktivní a nákladnou reakci.

Každý jednotlivý krok může být natolik omezený, že protivník nepovažuje rozsáhlou vojenskou nebo politickou odpověď za přiměřenou. Jejich kumulativní výsledek však může výrazně změnit původní stav.

Salámová metoda je v tomto významu způsobem, jak využít asymetrii mezi malými náklady na provedení jednotlivého kroku a velkými náklady na jeho aktivní zvrácení.

Původ pojmu a historické příklady

Mátyás Rákosi a poválečné Maďarsko

Zakladatel a první generální tajemník MDP Mátyás Rákosi; zdroj: Wikimedia Commons

Označení salámová taktika (maďarsky szalámitaktika) je spojeno především s maďarským komunistickým politikem Mátyásem Rákosim a postupným převzetím moci komunisty v Maďarsku po druhé světové válce.

V parlamentních volbách roku 1945 získala většinu Nezávislá malorolnická strana, zatímco komunisté zůstali výrazně slabší politickou silou. Díky sovětskému vlivu a účasti v poválečné koalici však komunisté obsadili strategicky významné pozice a postupně oslabovali své politické protivníky.

Rákosi později postup otevřeně popsal. Nezávislá malorolnická strana byla postupně nucena vylučovat jednotlivé členy nebo skupiny členů označené komunisty za reakční. Podle Rákosiho komunisté tuto činnost nazývali „Salami Tactics“, protože protivníky „odřezávali po plátcích“, čímž postupně oslabovali jejich sílu a zároveň posilovali vlastní postavení.

Namísto jednorázového zákazu celé opozice byly její jednotlivé části postupně izolovány, diskreditovány, vytlačovány z politického života nebo absorbovány. Skupiny, které zpočátku tolerovaly odstranění jiných částí opozice, se později mohly samy stát dalším „plátkem“.

Do roku 1949 se Maďarsko změnilo v komunistický stát sovětského typu. Rákosiho vlastní popis tohoto procesu se stal klasickým příkladem a zároveň zdrojem dnešního označení salámové metody.

Územní expanze nacistického Německa

Za příklad salámové taktiky bývá v odborné literatuře zpětně označována také série kroků, jimiž nacistické Německo ve druhé polovině 30. let postupně měnilo evropské územní a bezpečnostní uspořádání.

Mezi hlavní kroky patřily:

• remilitarizace Porýní v březnu 1936;
• anšlus Rakouska v březnu 1938;
• získání Sudet v důsledku Mnichovské dohody v září 1938;
• okupace zbývajících českých zemí v březnu 1939.

Historička strategie Beatrice Heuser tento postup výslovně popisuje jako Hitlerovy „salami tactics of appropriating territory“: po jednotlivých riskantních krocích následovaly další poté, co předchozí nevyvolaly vojenskou reakci Francie či Spojeného království.

Každý jednotlivý krok stavěl ostatní evropské mocnosti před otázku, zda je právě tento konkrétní zásah dostatečným důvodem pro riskování rozsáhlé války. Po jeho přijetí se však nově vzniklý stav stal výchozím bodem pro následující krizi.

Salámová metoda v teorii odstrašení

Koncept získal širší význam díky Thomasu Schellingovi, který jej rozpracoval v knize Arms and Influence z roku 1966.

Schelling použil jednoduchý příklad dítěte, kterému rodič zakáže vstoupit do vody. Dítě může nejprve ponořit pouze chodidla, následně se postavit do mělké vody a potom postupovat stále hlouběji. Každý nový krok se od předchozího liší jen nepatrně, takže rodič musí pokaždé znovu rozhodovat, zda již nastal dostatečný důvod k zásahu.

Stejná logika může podle Schellinga fungovat ve strategických konfliktech. Pokud mezi malým porušením a zásadním útokem neexistuje ostrá kvalitativní hranice, protivník může začít na úrovni příliš nízké na to, aby vyvolala reakci, a následně postupovat po malých stupních.

Problémem odstrašení proto není pouze schopnost pohrozit odvetou, ale také věrohodné stanovení hranice, po jejímž překročení bude skutečně následovat. Salámová taktika se může pokoušet právě takovou hranici obejít.

Odlišení od podobných pojmů

Salámová metoda se v praxi překrývá s několika dalšími koncepty, s nimiž však není totožná.

Postupný vývoj

Ne každá změna uskutečňovaná po malých krocích je salámovou metodou. Postupný vývoj může být otevřený, spontánní, pragmatický nebo jednoduše důsledkem toho, že není možné provést rozsáhlou změnu najednou.

Pro salámovou metodu je charakteristické, že malá velikost jednotlivých kroků pomáhá překonávat odpor nebo omezení, kterým by větší krok čelil.

Kradmá expanze účelu (mission creep)

Kradmá expanze účelu je velmi blízká konceptu salámové metody. V obou případech dochází k pozvolnému rozšiřování moci nebo kompetencí, ale klíčový rozdíl spočívá v příčině a záměru. Salámová metoda je vědomá a cílená strategie, zatímco mission creep probíhá zpravidla samovolně, nezamýšleně a v určitý moment pouze dojde k oportunistickému zneužití nastalých posunů.

Šikmá plocha (slippery slope)

Tzv. argument šikmou plochou je specifický typ argumentačního faulu, při kterém mluvčí nepodloženě prohlašuje, že implementace určitého kroku povede k dalším navazujícím krokům a situace nakonec dospěje k nežádoucím či potenciálně katastrofálním důsledkům.

O argumentační faul se jedná především v případech, když mluvčí předkládá katastrofické vize bez důkazů a logických argumentů, které by jeho teze podporovaly. V takovém případě jde o projev manipulační strategie známé jako fearmongering. Pokud mluvčí naopak vyjadřuje doložitelné obavy z postupného rozšiřování vlivu, pak skutečně může jít o relevantní varování před probíhající salámovou metodou nebo kradmou expanzí účelu.

Syndrom vařené žáby

Metafora vařené žáby popisuje situaci, kdy si jedinec nebo společnost nevšimne pomalu se zhoršujícího stavu nebo na něj nedokáže včas reagovat. Rozdíl je především v tom, koho pojem popisuje. Metafora vařené žáby se soustředí na reakci subjektu vystaveného postupným změnám, zatímco salámová metoda se soustředí na jednání aktéra, který změnu provádí.

Overtonovo okno

Overtonovo okno popisuje rozsah myšlenek a politických návrhů, které jsou v určité době považovány za veřejně přijatelné. Salámová metoda může posunu Overtonova okna využívat nebo k němu přispívat, ale oba pojmy označují něco jiného. Overtonovo okno popisuje hranice přijatelného diskurzu, zatímco salámová metoda popisuje způsob postupného dosahování cíle.

Například první malá změna může způsobit, že původně kontroverzní princip přestane působit neobvykle, což usnadní další rozšíření. Posun veřejné přijatelnosti však může nastat i bez existence jakékoli salámové strategie.

Normalizace

Normalizací lze označit proces, při němž se dříve neobvyklé, mimořádné nebo kontroverzní opatření postupně stává běžnou součástí společenského či institucionálního prostředí. Normalizace může být jedním z mechanismů, které salámovou metodu usnadňují: po přijetí jednoho „plátku“ se nově vzniklý stav stane běžným a další změna je opět posuzována jen jako malý rozdíl oproti němu.

Současné podoby a příklady

Vrstvy salámové metody

Rozšiřování legislativního rámce jako celku

K roku 2026 platilo na území ČR přibližně 42 tisíc různých právních předpisů, přičemž přibližný roční přírůstek se dlouhodobě pohybuje kolem 200 až 300 předpisů. Po započtení všech podzákonných norem, vyhlášek a nařízení může číslo stoupnout až na malé tisíce.

Salámová metoda v tomto případě spočívá v průběžném a pozvolném bobtnání legislativního aparátu, což je libertariánskou optikou vnímáno jako kumulativní eroze vlastnických práv a osobních svobod. Přestože některé právní úpravy mohou jednotlivcům rozšiřovat možnosti skrze zavádění pozitivního práva, zároveň se těmito kroky nelze vyhnout zásahům do negativních práv druhých lidí.

Rozšiřuje se také množství oblastí, do kterých začíná legislativní rámec zasahovat oproti dřívějšku.

• Majetek & vlastnictví: Majitel domu mohl provozovat starší kotel na pevná paliva 1. či 2. emisní třídy. Od 1. 9. 2024 je jejich používání v domácnostech zákonem zakázáno. Starý kotel může fyzicky zůstat v objektu, ale nesmí být provozován.

• Komunikace se státem: OSVČ bez dobrovolně zřízené datové schránky mohla značnou část daňové agendy řešit tradiční korespondenční cestou. Od 1. 1. 2023 se výrazně rozšířilo automatické zřizování datových schránek ze zákona, zejména podnikatelům. Se zpřístupněnou zákonnou schránkou je u příslušných formulářových daňových podání spojena povinnost elektronické formy.

• Soukromí komunikace: Poskytovatelé komunikačních služeb neměli obecnou povinnost preventivně uchovávat rozsáhlý soubor provozních a lokalizačních metadat všech svých zákazníků pro případné využití státem. Česká úprava zavedla tzv. data retention. Současný model nařizuje uchovávání zákaznických dat na 6 měsíců a umožňuje jejich plné zpřístupnění vymezeným orgánům.

• Podnikání: Majitel velkého supermarketu mohl sám rozhodnout, zda bude mít o státním svátku otevřeno. Zaměstnanec a zákazník se mohli dobrovolně rozhodnout pracovat / nakupovat. Od 1. 10. 2016 zákon č. 223/2016 Sb. zakazuje prodej v prodejnách nad 200 m² během vybraných svátků a omezuje činnost na Štědrý den; zákon obsahuje řadu výjimek.

Změna odůvodnění opatření

Rychlostní limity v Československu a Česku

Příkladem dlouhodobého zachování regulace při změně jejího hlavního veřejného odůvodnění mohou být obecné rychlostní limity pro osobní automobily mimo obec a na dálnicích v Československu.

Rychlostní omezení jako taková existovala na československém území již dříve, zejména v obcích a pro některé druhy vozidel. Pro osobní automobily však ještě v první polovině 70. let neexistoval obecný maximální rychlostní limit mimo obec ani na nově budovaných dálnicích. Když byl například roku 1971 otevřen první úsek dálnice D1 z Prahy do Mirošovic, osobní automobily na něm nebyly omezeny obecnou maximální rychlostí.

Zásadní změna nastala v roce 1979 během druhé světové ropné krize. Vyhláška federálního ministerstva vnitra č. 70/1979 Sb. s účinností od 1. srpna 1979 stanovila pro osobní a osobní dodávkové automobily nejvyšší rychlost 90 km/h na ostatních silnicích a 110 km/h na dálnici.

Dobové zdůvodnění nebylo primárně bezpečnostní. Český rozhlas při připomínce tehdejšího vysílání rozhlasové stanice Hvězda uvádí, že zavedení limitů souviselo s obtížemi při zásobování ropou způsobenými vysokým stupněm motorizace. Omezení rychlosti bylo součástí snahy o snížení spotřeby pohonných hmot: při vyšších rychlostech výrazně roste aerodynamický odpor vozidla a s ním zpravidla i spotřeba paliva.

„S ohledem na vysoký stupeň motorizace u nás je to rostoucí potíž se zásobováním ropou.“

— stanice Hvězda, 1979, citováno podle Českého rozhlasu

Ropná krize však pominula, zatímco princip plošného omezení nejvyšší rychlosti zůstal součástí československých a následně českých pravidel silničního provozu. Konkrétní hodnoty se přitom dále měnily. Od 1. října 1997 byla například maximální rychlost na dálnici zvýšena ze 110 na 130 km/h, zatímco v obci byla naopak snížena ze 60 na 50 km/h.

Právě při pozdějším vývoji se do popředí dostalo jiné odůvodnění: bezpečnost silničního provozu. Centrum dopravního výzkumu uvádí, že snížení rychlosti v obcích ze 60 na 50 km/h v roce 1997 vycházelo ze zahraničních zkušeností s poklesem počtu smrtelných nehod s účastí chodců. Pozdější rozšiřování zón s limitem 30 km/h je již výslovně popisováno jako nástroj zvyšování bezpečnosti, zejména chodců a cyklistů.

Také současný BESIP vysvětluje rychlostní limity především jako bezpečnostní opatření. Podle něj má rychlost vozidla zásadní vliv na následky dopravních nehod a omezení rychlosti slouží k nastavení rychlosti provozu pod úroveň nevhodnou pro konkrétní dopravní prostředí a k ochraně účastníků provozu. Současný zákon o silničním provozu stanoví jako základní limity mimo jiné 50 km/h v obci, 90 km/h mimo obec, 110 km/h na silnici pro motorová vozidla a 130 km/h na dálnici.

Vývoj lze zjednodušeně znázornit takto:

ropná krize → omezení rychlosti kvůli spotřebě paliva → zachování principu rychlostních limitů → změny konkrétních hodnot → bezpečnost jako hlavní současné odůvodnění

Z hlediska salámové metody je případ pozoruhodný tím, že po přijetí určitého regulačního principu již další politická debata nemusí probíhat mezi variantami „regulace ano“ a „regulace ne“, ale mezi různými hodnotami a způsoby již existující regulace. Původně nový zásah se tím stává výchozím stavem, vůči němuž jsou posuzovány další změny.

Rozšiřování konkrétní regulované oblasti

Salámová metoda se může vyskytovat i v konkrétních oblastech legislativního systému. V České republice dochází k dlouhodobě největšímu „utahování šroubů“ zejména s ohledem na finanční anonymitu, transakční autonomii a platnost bankovního tajemství. Zejména v 90. letech mohl člověk legálně uskutečňovat majetkové vztahy s takovou mírou anonymity a svobody, která je v současném regulovaném finančním systému prakticky nedosažitelná. Dnes existuje Centrální evidence účtů (CEÚ, rozsáhlé AML (Anti-Money Laundering) a KYC (Know Your Customer) povinnosti finančních institucí a sledovatelnost převodů byla rozšířena i na regulovaný kryptoměnový sektor.

• Dříve existovaly vkladní knížky na doručitele: právo ke vkladu peněz bylo spojeno s držením knížky a nikoli s úředně evidovanou identitou majitele. Vkladové vztahy z anonymních vkladních knížek byly legislativně zrušeny k 31. 12. 2002.
• Neexistoval žádný obecný zákonný strop pro velké hotovostní platby. Zákon č. 254/2004 Sb. nařídil, aby platby přesahující zákonný limit, musely proběhnout bezhotovostně. Původně šlo o ekvivalent 15 000 EUR, později 350 000 Kč a od roku 2014 se částka snížila na 270 000 Kč.
• Akcionář mohl vlastnit fyzickou listinnou akcii na majitele, přičemž vlastnictví nebylo spojeno se jménem uvedeným přímo na cenném papíru. Úprava č. 134/2013 Sb. změnila od roku 2014 neimobilizované listinné akcie na majitele na akcie svázané se jménem držitele. Anonymní fyzická podoba tohoto instrumentu tím fakticky skončila.
• Dříve stát neměl žádný centrální systém, z něhož by mohl oprávněný orgán automatizovaně zjišťovat, u kterých finančních institucí má ta která osoba veden svůj zákaznický účet. Zákon č. 300/2016 Sb. vytvořil Centrální evidenci účtů spravovanou Českou národní bankou. Systém umožňuje oprávněným orgánům automatizované získávání informací vedených v této evidenci.
• V roce 2017/2018 skončilo tradiční bankovní tajemství v mezinárodním daňovém měřítku kvůli automatické výměně informací o účtech nerezidentů.
• Dříve nebyly převody kryptoměn v celé EU podřízeny jednotnému systému „travel rule“ obdobnému bankovním převodům. Nařízení EU 2023/1113 ovšem rozšířilo pravidla sledovatelnosti na převody kryptoaktiv přes poskytovatele služeb: převod mají doprovázet informace o odesílateli a příjemci. Pravidla jsou v platnosti od 30. 12. 2024.

Podobnou kumulativní erozi můžeme sledovat i v případě prolamování tzv. advokátního tajemství (to říká, že advokát musí mlčet o všech skutečnostech, které o svém klientovi zjistil v souvislosti s poskytováním právních služeb).

• První systémové prolomení přišlo se zákonem č. 284/2004 Sb., který poprvé začlenil advokáty do systému boje proti praní peněz (AML). Netýkalo se všech právních služeb, nýbrž především úschovy, správy majetku a vybraných majetkových či obchodních transakcí. Obecná mlčenlivost zůstala zachována, ale pro některé transakční činnosti je advokát současně „zavázanou osobou“ vůči AML systému.
• Zákon č. 79/2006 Sb. zavedl § 85b trestního řádu. Při prohlídce prostor advokáta musí být přítomen zástupce České advokátní komory; bez jeho souhlasu se policie s chráněnými listinami nesmí seznámit. Odmítnutý souhlas však může nahradit soud. Došlo tak k zavedení mechanismu, kterým je možné v konkrétním trestním řízení prolomit advokátní tajemství.
• Zákon č. 253/2008 Sb. zachoval advokáty jako povinné osoby jen u výslovně uvedených činností: například úschov, koupě nemovitostí nebo závodů, správy klientova majetku, zakládání a správy společností či účtů. Podezřelý obchod musí být oznámen na Českou advokátní komoru, nikoli přímo na Finanční analytický úřad.
• Zákon č. 343/2020 Sb. zavedl oznamování vybraných přeshraničních daňových uspořádání. Advokáti mohli být „zprostředkovateli“, ale pokud byli vázáni profesní mlčenlivostí, oznamovací povinnost přešla na klienta nebo jiného zprostředkovatele. Advokát nicméně musel ostatní zprostředkovatele a klienta informovat, že se na něj mlčenlivost vztahuje. Po rozsudku Soudního dvora EU, který odmítl povinnost advokáta informovat zprostředkovatele, jenž není jeho klientem, byla česká úprava zákonem č. 280/2024 Sb. zúžena. Novela č. 280/2024 Sb..
• Ministerstvo financí vedené Alenou Schillerovou předložilo 22. dubna 2026 návrh nového zákona o ekonomické ochraně státu, jenž má nahradit nynější AML zákon a adaptovat české právo na novější evropský AML balíček. Pracovní text tohoto zákona navrhoval státní dohled finančního úřadu nad tím, jak Česká advokátní komora monitoruje činnost svých advokátů, rozšiřoval výměnu informací a nápravná opatření & pracoval s novým užším pojmem „chráněná informace“ namísto celé stávající šíře mlčenlivosti. Tím by se mimo ochranu dostalo běžné korporátní, transakční a daňové poradenství a dohled finančního úřadu by směl zasahovat do samospráv Komory – včetně iniciace či nařízení pozastavení nebo ukončení činnosti konkrétního advokáta. Advokátní k návrhu předložila více než 500 připomínek.

Podobné rozšiřování legislativy vidíme i v případě tabáku a tabákových výrobků. Dříve bylo zcela na svobodném rozhodnutí majitelů a provozovatelů restaurací, zda chtějí rozdělovat kuřácké a nekuřácké prostory. Posléze došlo k úplnému a plošnému zákazu cigaret uvnitř restaurací, později k zákazu prodeje ochucených cigaret, následně i mentolových cigaret a nakonec rozšíření dopadlo i na ochucený zahřívaný tabák.

Opakované návrhy konkrétní legislativy

Snaha o zavedení určitých zákonů může občas narážet na všeobecný silný odpor laické či politické veřejnosti. Salámová strategie v takových případech umožňuje zákonodárným subjektům opakovaně prezentovat návrh veřejnosti, zavádět ho do programů jednání a předkládat jej k hlasování příslušným rozhodovacím orgánům – přestože první pokusy nemusí být úspěšné, v průběhu času dojde k vyčerpání či znechucení veřejnosti, jejíž odpor postupně utichne, což nakonec umožní překlopit politickou vůli kýženým směrem.

Zvláště viditelným příkladem může být evropská legislativa Chat Control. Již v roce 2020 začala Evropská komise připravovat legislativu umožňující internetovým službám vyhledávat materiály zobrazující sexuální zneužívání dětí (dále jen CSAM). První, dočasná úprava, dnes označovaná jako Chat Control 1.0, byla schválena Evropským parlamentem v červenci 2021 v poměru 537 hlasů pro a 133 proti. Toto nařízení však ještě neznamenalo povinné skenování, pouze umožnilo poskytovatelům chatovacích aplikací provádět dobrovolnou analýzu zpráv.

V květnu 2022 však Komise představila podstatně ambicióznější Chat Control 2.0, který počítal s povinnými příkazy k detekci známého i nového CSAM či groomingu. Návrh vyvolal odpor kvůli riziku plošného monitorování soukromé, a tak Evropský parlament v listopadu 2023 schválil výrazně omezenou verzi: detekce měla být cílená a šifrovaná komunikace ponechána bez zásahů. Hlavní překážkou se následně stala Rada EU. Belgické předsednictví se v červnu 2024 pokusilo prosadit kompromis založený na tzv. upload moderation, avšak z důvodu nezajištění kvalifikované většiny, bylo plánované 20. června staženo. Další pokus byl stažen z programu 2. října 2024 za maďarského předsednictví a ani další kompromis projednávaný 6. prosince nezískal dostatečnou podporu. K dohodě nedospělo ani polské předsednictví v první polovině roku 2025. Dánsko plánovalo zásadní hlasování na 14. října 2025, ale kvůli pokračujícímu odporu několika států bylo rovněž zrušeno. Teprve 26. listopadu 2025 přijala Rada společný vyjednávací mandát, ovšem až po zásadním oslabení návrhu, zejména odstranění povinných detection orders. Od konce roku 2025 až k datu vydání tohoto článku (srpen 2026) probíhají trialogy mezi Radou, Parlamentem a Komisí. Ani pět kol trialogů do června 2026 nepřineslo konečnou dohodu. Mezitím musel být opakovaně prodlužován původně „dočasný“ Chat Control 1.0: v roce 2024 do dubna 2026 a následně od července 2026 až do dubna 2028 (v červenci proběhl pokus o odmítnutí dalšího prodloužení, ale z nutných 360 hlasů bylo získáno pouze 314). Chat Control 2.0 sice nebyl ani po čtyřech letech jednání stále definitivně schválen, ale přesto lze předpokládat, že k jeho realizaci dříve či později dojde.

Normalizace využívání kontroverzního zákona

Některé kontroverzní zákony jsou při svém zavádění veřejně prezentovány jako výjimečné nástroje určené výhradě k řešení krajních situací. V reálné praxi se však podobné zákony s postupem času (a navzdory původním ujištěním) stávají plošnými nástroji, jejichž využívání se salámovou metodou postupně normalizuje.

Tuto situaci můžeme pozorovat v případě vydávání tzv. zajišťovacích příkazů finanční správy, které byly do samostatného českého právního řádu zavedeny 1. ledna 1993 přijetím zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (§ 71). Tento nástroj byl prezentován jako krajní řešení, ke kterému bude přikročeno pouze v případě důvodného podezření z daňových úniků. Používání zajišťovacích příkazů bylo nicméně od té doby natolik normalizováno, že se stalo téměř plošným nástrojem. Každý rok tak proběhnou stovky až tisíce zákroků (průměr se pohybuje od 300 až po 1500), z nichž mnohé jsou zpětně shledány jako neoprávněné.

Opakované zpřísňování uvnitř zákona

Jakmile je určitá legislativa prosazena, v praxi může často docházet k jejímu dalšímu zpřísňování a zavádění dodatečných pravidel.

Odkazy

Související články

• Syndrom vařené žáby
• Mission creep